헌재 2015. 9. 24. 선고 2015헌마488 2014헌바222 2015헌바32 공보 [사회보호법 폐지법률 부칙 제2조 위헌소원]

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[공보228호 1428~1432] [전원재판부]

판시사항

사회보호법 폐지 전에 이미 판결이 확정된 보호감호를 종전의 사회보호법에 따라 집행하도록 한 사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호) 제2조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 신체의 자유 등을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부(소극)

결정요지

헌법재판소는 2009. 3. 26. 선고한 2007헌바50 결정에서, 입법자가 종전 사회보호법을 폐지하면서 적지 않은 수의 보호감호 대상자가 일시에 석방될 경우 초래될 사회적 혼란의 방지, 법원의 양형실무 및 확정판결에 대한 존중 등을 고려하여 법률 폐지 이전에 이미 보호감호 판결이 확정된 자에 대하여는 보호감호를 집행하도록 한 것이므로, 이중처벌에 해당하거나 비례원칙을 위반하여 신체의 자유를 과도하게 침해한다고 볼 수 없으며, 판결 미확정자와의 사이에 발생한 차별은 입법재량 범위 내로서 이를 정당화할 합리적 근거가 있으므로 헌법상 평등원칙에 반하지 아니하고, 치료감호심의위원회와 관련하여 그 심사대상은 이미 판결에 의하여 확정된 보호감호처분을 집행하는 것에 불과하므로 이를 법관에게 맡길 것인지, 아니면 제3의 기관에 맡길 것인지는 입법재량의 범위 내에 있으며, 위원회의 결정에 대하여 불복이 있는 경우 행정소송 등 사법심사의 길이 열려 있으므로 법관에 의한 재판을 받을 권리를 침해한다고 볼 수 없고, 치료감호심의위원회의 구성, 심사절차 및 심사대상에 비추어 볼 때 보호감호의 관리 및 집행에 관한 사항을 심사·결정하도록 한 것이 헌법상 적법절차원칙에 위배된다고 볼 수 없다고 판시하였다.

위 결정의 선고 이후 현행 보호감호 제도의 운영 및 집행 실태를 살펴보더라도, 현재 피보호감호자들은 강도상해나 성폭력범이 다수를 차지하는 점, 사회보호법 폐지 이후 가출소자들의 재범율이 대폭 상승한 점, 피보호감호자에 대하여는 신청 또는 동의에 따라 작업을 부과하는 등 수형자와는 다른 처우가 실시되고 있는 점 등에 비추어 위 결정의 선고 이후에 그 판단을 변경할 만한 사정변경이 있다고 볼 수 없고, 선례의 판시 이유는 이 사건 심판에서도 그대로 타당하다고 할 것이므로 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다.

심판대상조문

사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호로 전부개정된 것) 제2조

참조조문

헌법 제11조 제1항, 제12조 제1항, 제13조 제1항 후단, 제27조 제1항

구 사회보호법(1996. 12. 12. 법률 제5179호로 개정되고, 2005. 8. 4. 법률 제7656호로 폐지된 것) 제1조, 제5조, 제7조, 제23조, 제25조, 제31조 내지 제34조, 제42조

치료감호법(2013. 7. 30. 법률 제11954호로 개정된 것) 제37조, 제40조, 제41조

구 사회보호법 시행령(2003. 6. 5. 대통령령 제17989호로 개정되고, 2005. 10. 13. 대통령령 제19086호로 폐지된 것) 제3조

피보호감호자 분류처우 업무지침(2013. 6. 18. 법무부 훈령 제897호로 개정된 것) 제1조, 제5조

참조판례

헌재 1989. 7. 14. 88헌가5 등, 판례집 1, 69, 83-84

헌재 1991. 4. 1. 89헌마17 , 판례집 3, 124, 130

헌재 1996. 11. 28. 95헌바20 , 판례집 8-2, 573-587

헌재 2009. 3. 26. 2007헌바50 , 판례집 21-1상, 396-397

당사자

청 구 인1. 이○학(2014헌바222)대리인 법무법인 지엘담당변호사 허윤정

2. 김○서( 2015헌바32 )국선대리인 변호사 구은미

3. 강○의( 2015헌마488 )국선대리인 변호사 정광현

당해사건1.광주지방법원 2014초기449 재판의 집행에 대한 이의신청(2014헌바222)

2.서울고등법원 2014로247 재판의 집행에 관한 이의 기각결정에 대한 항고( 2015헌바32 )

주문

1. 사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호) 제2조는 헌법에 위반되지 아니한다(2014헌바222, 2015헌바32 ).

2. 청구인 강○의의 심판청구를 기각한다( 2015헌마488 ).

이유

1. 사건개요

가. 2014헌바222 사건

(1) 청구인 이○학은 2003. 12. 11. 광주지방법원에서 강도상해죄 등으로 징역 10년 및 보호감호에 처한다는 판결을 선고받고 항소하였으나, 2004. 3. 18. 광주고등법원에서 항소기각 판결을, 2004. 6. 25. 대법원에서 상고기각 판결을 각 선고받아 위 판결이 확정됨으로써 징역형을 복역한 다음, 2013. 4. 10.부터 ○○교도소에서 보호감호 집행 중에 있는 사람이다.

(2) 위 청구인은 2014. 4. 15. 광주지방법원에 보호감호 판결의 집행에 대한 이의신청을 하고(2014초기449), 그 재판계속 중인 2014. 4. 21. 사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호) 제2조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2014초기469) 2014. 5. 1. 위 신청들이 모두 기각되자, 2014. 5. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2015헌바32 사건

(1) 청구인 김○서는 2003. 2. 14. 서울지방법원 동부지원에서 강도상해죄 등으로 징역 10년 및 보호감호에 처한다는 판결을 선고받고 항소하였으나, 2003. 4. 25. 서울고등법원에서 항소기각되어 위 판결이 확정됨으로써 징역형을 복역한 다음, 2012. 9. 28.부터 ○○교도소에서 보호감호 집행 중에 있는 사람이다.

(2) 위 청구인은 2014. 5. 14. 서울동부지방법원에 보호감호 판결의 집행에 대한 이의신청을 하였으나 2014. 6. 27. 기각되고, 이에 항고를 제기한 다음, 항고심(서울고등법원 2014로247) 계속 중인 2014. 8. 27. 사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호) 제2조 및 제4조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울고등법원 2014초기350) 2014. 12. 18. 위 항고 및 제청신청이 모두 기각되자, 2015. 1. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

다. 2015헌마488 사건

청구인 강○의는 2001. 5. 15. 성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률위반(특수강도강간등)죄 등으로 징역 15년 및 보호감호에 처한다는 판결을 선고받아 확정됨으로써 징역형을 복역한 다음, 2015. 4. 22.부터 ○○교도소에서 보호감호 집행 중에 있는 사람으로서, 사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호) 제2조가 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2015. 5. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인 이○학, 강○의는 사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호) 제2조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 대하여, 청구인 김○서는 이 사건 법률조항 및 사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호) 제4조에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.

그런데 위 부칙 제4조는 이 법 시행 전에 이미 보호감호 확정판결을 받아 그 집행 중에 있거나 집행하여야 할 자는 종전의 사회보호법 규정에도 불구하고 교도소에 수용할 수 있고, 이 경우 “교도소” 및 “교도소의 장”은 “보호감호시설” 및 “보호감호시설의 장”으로 본다는 내용으로서, 청구인 김○서가 이에 관해 특별한 위헌 주장을 하지 아니하고 달리 이를 심판대상으로 삼아야 할 만한 사유도 없다.

따라서 이 사건 심판대상은 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부로 한정하며, 다만 위 부칙 제4조는 이 사건 법률조항의 위헌 여부를 판단하면서 함께 판단하기로 한다.

심판대상조항은 다음과 같고, 관련규정은 [별지]와 같다.

[심판대상조항]

사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호)

제2조(이미 선고된 보호감호 판결 및 집행에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 이미 확정된 보호감호 판결의 효력은 유지되고, 그 확정판결에 따른 보호감호 집행에 관하여는 종전의「사회보호법」에 따른다. 다만, 보호감호의 관리와 집행에 관한 사회보호위원회의권한은「치료감호법」에 따른 치료감호심의위원회가 행사한다.

3. 청구인들의 주장

이 사건 법률조항이 규정하는 보호감호의 집행이 실제로는 형벌의 집행과 다름이 없어 이중처벌금지원칙 내지 과잉금지원칙에 위배되고, 법 시행 이전에 보호감호 판결이 확정된 자에 대하여만 종전의 사회보호법에 따라 보호감호를 집행하도록 함으로써 법 시행 이전에 보호감호 판결이 확정되지 아니한 자와의 사이에 심각한 차별이 발생하여 평등의 원칙에도 위배된다. 또한 보호감호의 관리와 집행에 관하여 법관이 아닌 치료감호심의위원회가 결정하도록 하고 있어 법관에 의해 정당한 재판을 받을 권리를 침해하며, 적법절차원칙에도 위배된다.

4. 판 단

가. 이 사건 법률조항에 대한 선례

헌법재판소는 2009. 3. 26. 선고한 2007헌바50 결정에서 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 않는다고 결정한 바 있는데, 그 요지는 다음과 같다.

(1) 이중처벌금지원칙 위반 여부

보호감호와 형벌은 다 같이 신체의 자유를 박탈하는 수용처분이라는 점에서 서로 유사한 점이 있기는 하지만, 보호감호처분은 재범의 위험성이 있고 특수한 교육·개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호하기 위하여 헌법 제12조 제1항을 근거로 한 보안처분으로서, 그 본질과 목적 및 기능에 있어 형벌과는 다른 독자적 의의를 가진 사회보호적 처분이므로, 형벌과 보호감호를 서로 병과하여 선고한다고 해서 그것이 헌법 제13조 제1항 후단 소정의 이중처벌금지원칙에 해당되지 아니한다.

(2) 과잉금지원칙 위반 여부

보호감호제도의 필요성과 국민의 기본권 보장 간의 관계에 대한 인식의 변화로 입법부가 종전의 사회보호법을 폐지하고 대체 입법을 하였으나, 보호감호는 형사정책적 관점에서 형벌과는 목적과 기능을 달리하는 독자적 의의를 가진 사회보호적 처분이라는 점 및 보호감호 집행상의 문제점은 집행의 개선에 의하여 해소될 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 폐지된 사회보호법이 규정하고 있던 보호감호 제도 자체가 당연히 위헌이라고 단정할 수는 없다.

그런데 입법자는 사회보호법을 폐지하면서도, 적지 않은 수의 보호감호 대상자를 일시에 사회로 내보낼 경우 사회적 혼란이 초래될 위험성이 있는 점, 법원이 당시 보호감호 처분을 병과하여야 할 경우 자유형의 형량을 조절하여 왔다는 점 및 실정법에 따른 법원의 확정판결을 존중한다는 점 등을 감안하여, 이 사건 법률조항에 의하여 이미 보호감호 판결이 확정되어 있는 자에 대하여는 종전 사회보호법에 따라 보호감호 처분이 집행되도록 하였다.

그렇다면 위와 같은 입법자의 의도와 법적 안정성을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 그 목적의 정당성, 수단의 적절성, 피해최소성 및 법익균형성에 있어서 헌법상 비례의 원칙에 위반하여 청구인의 신체의 자유를 과도하게 침해한다고 볼 수 없다.

(3) 평등원칙 위반 여부

법이 개정될 때는 구법의 적용을 받는 자와 개정법의 적용을 받는 자 사이에 차별이 발생하므로, 입법자가 구체적 타당성과 법적 안정성을 비교형량한 후 경과규정을 통해 정책적으로 그 적용범위를 확정할 수밖에 없다. 그런데 입법자는 사회보호법을 폐지하면서도 사회적 혼란의 방지, 법원의 양형 실무 및 확정판결에 대한 존중 등을 고려하여 부칙으로 이 사건 법률조항을 규정함으로써, 폐지법률 시행 이전에 이미 보호감호 판결이 확정되어 있는 자에 대하여는 종전 사회보호법에 따라 보호감호 처분이 집행되도록 하였고, 그때까지 판결이 확정되지 않은 자에 대하여는 종전 사회보호법이 적용되지 않도록 하였다.

그렇다면 이 사건 법률조항으로 인하여 ‘폐지법률 시행 이전에 판결이 확정된 자’와 ‘폐지법률 시행 시까지 판결이 확정되지 않은 자’의 사이에 발생한 차별은 입법재량 범위 내로서 이를 정당화할 합리적 근거가 있다 할 것이므로, 위 법률조항이 헌법상 평등원칙에 반한다고 할 수 없다.

(4) 재판청구권 침해 및 적법절차 원칙 위반 여부

2005. 8. 4. 종전의 사회보호법을 폐지하면서 같은 날짜에 법률 제7655호로 대체 법률인 치료감호법을 제정하였으며, 이 사건 법률조항은 확정판결에 따른 보호감호의 관리 및 집행에 관하여 치료감호법상의 치료감호심의위원회로 하여금 종전의 사회보호위원회의 권한을 행사하도록 하였다. 그런데 치료감호심의위원회는, 판사·검사 또는 변호사의 자격이 있는 6인 이내의 위원과 정신과 등 전문의의 자격이 있는 3인 이내의 위원으로 구성되고, 위원장은 법무부차관이 되는바(치료감호법 제37조), 이는 종전 사회보호법상의 사회보호위원회와 비교해 볼 때 전문의의 자격이 있는 자의 수가 2인에서 3인으로 증가한 이외에는 차이가 없으며(종전 사회보호법 제32조), 심사의 방식이나 의결 및 결정 방식도 동일하다(종전 사회보호법 제33조, 제34조, 치료감호법 제40조, 제41조).

치료감호심의위원회의 심사대상은 이미 판결에 의하여 확정된 보호감호처분을 집행하는 것에 불과하므로

이를 다시 법관에게 맡길 것인지, 아니면 제3의 기관에 맡길 것인지는 입법재량의 범위 내에 있다고 할 것이고, 재판의 집행에 속하는 사항을 행정기관 내지 그 소속 위원회에 맡긴다고 하여 법관에 의한 재판을 받을 권리를 침해한다고 보기 어렵다. 더구나 피보호감호자의 가출소나 집행 면제에 관한 치료감호심의위원회의 결정에 대하여 불복이 있는 경우 행정소송 등 사법심사의 길이 열려 있으므로 법관에 의한 재판을 받을 권리를 침해한다고 할 수 없다.

나아가 치료감호심의위원회의 구성, 심사절차 및 심사대상에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 치료감호심의위원회로 하여금 보호감호의 관리 및 집행에 관한 사항을 심사·결정하도록 한 것이 헌법상 적법절차원칙에 위배된다고 볼 수도 없다.

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

위 2007헌바50 결정의 선고 이후 그 판단을 변경할 만한 사정변경이 있는지 여부와 관련하여, 특히 현재 보호감호제도의 운영 및 집행 실태를 살펴보기로 한다.

2014. 12. 31. 현재 피보호감호자는 103명, 징역형 집행 종료 후 보호감호 예정자는 75명으로서, 폐지 당시에 비해 피보호감호자 및 집행예정자의 수가 현저히 감소한 것은 사실이다. 그러나 과거에는 피보호감호자 중 상습절도범이 70%를 상회하였으나 대부분 가출소를 통해 석방되었고, 현재는 강도상해 또는 성폭력범이 절대 다수(76.6%)를 차지하고 있으며, 사회보호법 폐지 전 피보호감호자 중 전체 가출소자의 재범률은 36.4%였으나 사회보호법 폐지 이후 재범율이 60.6%로 대폭 상승하여, 여전히 피보호감호자 및 집행예정자들을 일시에 사회로 방출할 경우 초래될 사회적 위험성이 없다고 단정하기는 어렵다.

현재 보호감호의 집행 실태를 좀 더 구체적으로 살펴보면, 현재 피보호감호자들을 위한 별도의 독립된 보호감호소가 설치되어 있지 아니하다. 따라서 실무상 피보호감호자는 먼저 ○○교도소에 수용되고, 단계별 처우 원칙에 따라 그 중에서 행장성적이 양호하거나 사회복귀가 임박한 경우에는 □□교도소로 옮겨서 처우를 달리 하고 있다.

피보호감호자는 일반 수형자와는 다른 수용동 건물에서 따로 생활하고 있으며, 식사 및 취침도 분리하여 실시한다. 작업이 의무인 수형자와는 달리 피보호감호자의 근로는 신청한 자에 한하여 실시하는데, 작업장은 원칙적으로 분리되어 있고 다만 소내 청소 등 교도소 관리작업 등은 작업의 성격상 일반 수형자들과 함께 하고 있다. 그 외에도 자동차 정비사, 보일러 시공 등 자격증을 취득할 수 있는 직업훈련, 자아탐구 및 변화와 적응을 위한 교육 프로그램, 가족만남의 날 행사, 가족만남의 집 이용 등 사회적 처우도 적극적으로 실시하고 있다.

수형자에 대하여는 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙이 적용된다. 수형자에 대한 접견은 경비처우급별로 제한적으로 허용되고, 전화사용 역시 제한적으로 인정되며, 징역형 수형자에 대해서는 작업을 강제적으로 부과하되 피보호감호자에 비하여 낮은 수준의 작업장려금이 지급된다. 그 외 사회적 처우나 자치생활에 있어서도 제한적으로 허용된다. 그에 비해 피보호감호자에 대하여는 구 사회보호법, 같은 법 시행령 및 ‘피보호감호자 분류처우 업무지침’ 등이 적용되는데, 피보호감호자에 대한 접견은 원칙적으로 제한이 없고, 전화사용을 폭넓게 허용하고 있으며, 신청 또는 동의에 따라 작업을 부과하고 있다. 또한 수형자가 받는 작업 장려금보다 다액의 근로보상금을 지급받고 있고, 누리품 교육 등 다양한 교육활동을 실시하고 있다.

한편 사회보호법 부칙(2005. 8. 4. 법률 제7656호) 제4조에서 피보호감호자를 교도소에 수용할 수 있도록 한 것은 수용장소를 교도소로 할 수 있다는 취지일 뿐 형벌과 똑같이 집행한다는 취지는 아니고, 위에서 살펴본 바와 같이 보호감호 처분의 집행은 자유형의 집행과는 다르게 이루어지고 있으므로, 위 부칙 제4조에서 피보호감호자들을 교도소에 수용하도록 하였다 하여 이중처벌금지원칙이나 과잉금지원칙 위배 여부에 있어 이를 달리 판단할 것은 아니다.

이상을 종합하여 보면, 위 결정의 선고 이후에 그 판단을 변경할 만한 사정변경이 있다고 볼 수 없고, 선례의 판시 이유는 이 사건 심판에서도 그대로 타당하다고 할 것이므로 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다.

5. 결 론

그렇다면 청구인 이○학, 김○서가 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원으로 위헌을 주장한 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하고(2014헌바222, 2015헌바32 ), 청구인 강○의가 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 제기한 헌법소원은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여( 2015헌마488 ) 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

별지

제5조(보호감호) 보호대상자가 다음 각 호의 1에 해당하고 재범의 위험성이 있다고 인정되는 때에는 보호감호에 처한다.

1. 동종 또는 유사한 죄로 2회 이상 금고 이상의 실형을 받고 형기합계 3년 이상인 자가 최종형의 전부 또는 일부의 집행을 받거나 면제를 받은 후 다시 동종 또는 유사한 별표의 죄를 범한 때

2. 별표에 규정된 죄를 수회 범하여 상습성이 인정될 때

3.보호감호의 선고를 받은 자가 그 감호의 전부 또는 일부의 집행을 받거나 면제를 받은 후 다시 동종 또는 유사한 별표의 죄를 범한 때

제7조(보호감호의 내용) ① 보호감호의 선고를 받은 자(이하 “피보호감호자”라 한다)에 대하여는 보호감호시설에 수용하여 감호·교화하고, 사회복귀에 필요한 직업훈련과 근로를 과할 수 있다. 다만, 근로는 피보호감호자의 동의가 있는 때에 한한다.

③ 보호감호시설에의 수용은 7년을 초과할 수 없다.

제23조(집행순서 및 방법) ① 보호감호와 형이 병과된 경우(보호감호시설에 수용되어 있는 중에 형을 선고받은 경우를 포함한다)에는 형을 먼저 집행한다. 다만, 자격정지는 보호감호와 같이 집행한다.

[별표]

1. 형법