소송대리인 변호사 이재홍 외 5 인

소송대리인 변호사 나승철

소송대리인 변호사 나승철

소송대리인 법무법인 한누리 외 1 인

상고 비용 중 보조 참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지 부분은 피고 경기도 지사가 각 부담 한다.

1. 여객 자동차 운수사업법 제4 조 제1항 단서 및 제2항, 제3항 은, 대통령령으로 정하는 여객 자동차 운송 사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 '시 · 도지사 ' 라고 한다 ) 의면허를 받아야 하고, 이 경우 여객자동차운송사업의 종류별로 노선 이나 사업 구역 을정하여야 하며, 시 ·도지사는 필요하다고 인정하면 국토교통부령 으로 정하는 바에 따라 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허( 이하 ' 한정 면허 ' 라고 한다)를 하거나 여객자동차운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요한 조건 을 붙일 수있다고 규정하고 있다. 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제17조는,제 1 항 제 1 호 가. 목 1)에서 여객자동차운송사업의 한정면허를 할 수 있는 사유 중 하나로 ' 여객 의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선버스를 운행하기 어려운 경우 로서 공항 , 도심공항터미널 또는 국제여객선터미널을 기점 또는 종점으로 하고 공 항 , 도심 공항 터미널또는 국제여객선터미널 이용자의 교통불편을 해소하기 위하여 필요 하다고 인정 되는 경우'를 들고 있고, 제5항 및 제6항에서 한정면허의 기간은 6년 이내로 하고 한정 면허를 받은 자는 한정면허의 기간만료 후 사업을 계속하려면 기간만료일 3 개월 전까지 면허의 갱신을 신청하여야 한다고 규정하고 있다.

이러한 제반 규정을 종합하여 보면, 여객자동차운송사업의 한정면허는 특정인에게 권리 나 이익 을 부여하는 수익적 행정행위로서, 교통수요, 운송업체의 수송 및 공급능력 등에 관한 기술적 · 전문적 판단이 필요하고, 원활한 운송체계의 확보, 일반 공중의 교통 편의성 제고 등운수행정을 통한 공익적 측면과 함께 관련 운송사업자들 사이의 이해관 계 조정 등 사익적 측면을 고려하는 등 합목적성과 구체적 타당성을 확보하기 위한 적합한 기준 에 따라야 하는 것이므로, 그 범위 내 에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청 이재량을 보유하고(대법원 2014.4.30. 선고 2011두14685 판결, 대법원 2018. 9. 13. 선고 2017두33176 판결 등 참조) 이는 한정면허가 기간만료로 실효되어 갱신 되는 경우 에도 마찬가지라고 보아야 한다. 따라서 한정면허가 신규로 발급되는 때는 물론 이고 한정면허의 갱신 여부를 결정하는 때에도 관계 법규 내에서 한정 면허 의 기준 이 충족 되었는지를 판단하는 것은 관할 행정청의 재량에 속한다. 그러므로 시 · 도지사 가 한정 면허의 기준을 충족하였는지 여부를 심사한 것이객관적으로 합리적이지 않거나 타당 하지 않다고 보이지 아니하는 한 그 의사는 가능한 존중되어야 하고, 이에 대한 사법 심사는 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하며 , 사실 오인 과비례·평등의 원칙 위반 여부 등 이 그 판단 기준이 된다. 특히 한정 면허 의 갱신은 신규면허 당시에 구비하였던 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제 17 조 제 1 항 각호의 요건이 그 후 시간의 경과에 따라 해당 요건을 충족하지 않게 된 경우 , 종전 의한정면허가 더 는 유지되지 않게 함으로써 여객자동차 운수사업의 건전한 발전 을 도모하는 데 에 그 목적이 있다. 다른 한편으로, 한정면허의 갱신을 신청하는 자가 과거 에 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제17조 제1항 각 호의 요건을 충족한 것으로 인정 받아한정면허를 받은 바 있고 그에 따라 이미 많은 자본을 투자하여

상당한 인원 과 설비를 갖추었다면, 한정면허의 갱신 여부에 관하여 신규로 면허를 신청하 는 경우 보다 훨씬 중대한 이해관계를 갖는다고 볼 수 있다. 따라서 이러한 사정은 한정 면허 의 내용 , 그경위와 목적, 종전 한정면허 당시와 비교한 사정 변경 여부 등과 함께 한정 면허 의 갱신 여부를 심사하는 과정에서 고려대상에 포함되어야 한다. 만일 이와 달리 행정청 인시 ·도지사가 한정면허의 갱신 여부를 심사함에 있어 한정면허의 갱신 을 신청 한 자가거부처분으로 입게 되는 불이익의 내용과 정도 등 을 전혀 비교 형량 하지 아니 하였거나비교형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 비교 형량 을하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 한정면허의 갱신 에 관한 거부 처분 은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수밖에 없다(대법원 2005.9. 15. 선고 2005두3257판결, 대법원2019.7.11.선고 2017두38874 판결 등 참조).

2. 가. 원심 은 그채택 증거를 종합하여 판시 사실을 인정한 다음, 아래와 같은 사정을 들어 피고 가 원고의 이 사건 한정면허 갱신 신청을 심사할 당시 각 노선 에 대한 수요 증감 의 폭 과 추이, 원고가 해당 노선을 운영한 기간, 공익적 기여도, 그간 노선 을 운행 하면서 취한 이익의 정도 등 을 종합적으로 고려하였어야 하는데도, 단순히 공항 이용객 의 증가 , 운송여건의 개선, 한정면허 운송업체의 평균 수익률을 이유로 이 사건 한정 면허 노선 의 수요 불규칙성 이 개선되었다고 전제한 다음 이 사건 한정면허의 갱신 사유 에 관하여 구체적으로 살펴보지도 않은 채 이 사건 처분을 하였으므로, 이는 행정청이 재량권 을 행사함에 있어 고려하여야 할 구체적사정에 관한 고려를 전혀 하지 아니 하거나 고려 대상 에마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 그러한 고려 에 정당성 · 객관성 이 결여된 경우에 해당하여재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 판단하였다.

1 ) 당초 이 사건 한정면허의 노선 이 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성으로 인하여 노선 버스 를운행 하기 어려운 경우에해당된다는 이유로 이 사건한정면허가 부여된 이상 , 원고 는 사업 초기에 불규칙한 수요의 위험을 감수하고 해당 노선을 운영함으로써 공익 에 기여한 정도에 상응하는 안정적 사업 운영을 기대하였다고 볼 수 있다.

따라서 해당 노선 에일시적인 수요 증가가 있었다는 이유만으로 곧바로 이 사건 한정면허 갱신 을 거부 하는 것은 타당하지 않다. 2 ) 특히 원고는 오직 이 사건 한정면허에 따른 해당 노선만을 운행하면서 여객운송 사업 을 영위 하였을 뿐 아니라 원고가 최초로 한정면허를 발급받은 이후로 상당한 기간 동안 수익성 이낮아 적자상태였던 것으로 보인다. 또한 원고가 공항버스 운행 에 필요한 시설 과 관련하여 투입한 자금역시 이 사건한정면허의 갱신 여부를 판단할 때에 고려할 필요 가 있다.

3 ) 피고 가 이사건 한정면허를 포함한 공항버스 면허기간 종료 시 한정면허를 회수 할 것을 전제 로후속방안을 검토하는 과정에서 이 사건 한정면허의 노선에 대한 수요 증감 의 폭 과 추이9, 원고의 공익적 기여도 등에 대하여 구체적인 검토를 하였다는 자료 를 찾아 볼 수 없고, 오히려 피고는 이러한 사정을 고려하지 아니한 채 이 사건 한정 면허 의 갱신 여부를 판단하였던 것으로 보인다.

나. 원 심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이유 설시 에 일부 적절 하지 아니한 부분 이 있으나 위와 같은 원심의 판단 및 결론에 상고이유 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 아니한 채 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계 를 벗어나거나 재량권 일탈·남용에 관한 법리오해 및 판례위반, 증거재판주의 위반 등 으로 판결에 영향을 미친 잘못 이 없다.

3. 그러므로 상고 를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관 의 일치 된 의견 으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 민유숙

주 심 대법관 이동원

대법관 노태악