2. B

3. C

4. D

5. E

6. F

7. G

8. H

9. I

10. J

11. K

원고들 소송대리인 변호사 강원석

2. M 주식회사

소송대리인 변호사 류용호, 이송호

2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

이 법원의 판결 이유는 아래와 같이 일부 내용을 변경, 추가하는 것 외에는 제1심 판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

○ 제1심판결 제11쪽 제18행부터 제14쪽 제4행까지 나)항을 다음과 같이 변경한다.

『나) 이 사건 재결이 2014. 3. 21.자 처분에 기초하여 이루어졌는지 여부

(1) 관련 법리

(가) 기존의 행정처분을 변경하는 내용의 행정처분이 뒤따르는 경우, 후속처분이 종전처분을 완전히 대체하는 것이거나 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용인 경우에는 특별한 사정이 없는 한 종전처분은 효력을 상실하고 후속처분만이 항고소송의 대상이 되지만, 후속처분의 내용이 종전처분의 유효를 전제로 내용 중 일부만을 추가·철회·변경하는 것이고 추가·철회·변경된 부분이 내용과 성질상 나머지 부분과 불가분적인 것이 아닌 경우에는, 후속처분에도 불구하고 종전처분이 여전히 항고소송의 대상이 된다(대법원 2015. 11. 19. 선고 2015두295 전원합의체 판결 등 참조).

(나) 그러나 관련 법령에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 사업시행자의 변경을 내용으로 하는 실시계획 변경인가처분이 있는 경우, 기존의 실시계획 인가처분은 사업시행자와 관련된 부분을 제외한 나머지가 가분적으로 존속하는 것이 아니라 실시계획 변경인가처분으로 완전히 대체되고, 따라서 그 효력을 전부 잃게 된다고 보아야 한다. 다만 처분 당시부터 무효이었던 것으로 보는 것은 아니고, 사업시행자 변경을 내용으로 하는 실시계획 변경인가처분 시점을 기준으로 장래를 향하여 실효될 뿐이다(대법원 2016. 6. 23. 선고 2014다16500 판결 등 참조).

① 국토계획법에 의하면, ㉮ 특정한 도시계획시설사업이 포함된 도시관리계획의 결정, ㉯ 해당 사업을 시행할 사업자를 지정하는 사업시행자 지정처분, ㉰ 사업시행자로 지정된 사업자에 대하여 해당 사업의 구체적인 실시계획을 인가하는 실시계획 인가처분은 단계적으로 이루어지는 별개의 행위 또는 처분에 해당한다. 그런데 도시관리계획 결정과 실시계획 인가처분 사이에 사업시행자를 지정하는 처분을 별도로 둔 것은 그만큼 동일한 도시계획시설을 설치하는 사업이라 하더라도 그 설치 주체, 즉 사업시행자를 중요하게 본다는 의미로 해석된다.

② 국토계획법 제88조, 국토계획법 시행령 제97조 제1항에 의하면, 사업시행자는 인가받은 실시계획을 변경하는 경우 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및 주소)가 포함된 실시계획을 작성하여 인가를 받아야 한다. 또한 국토계획법 제88조 제4항 단서, 국토계획법 시행규칙 제16조 제2항, 제1항은 실시계획을 변경하더라도 인가를 받을 필요가 없는 사항을 규정하고 있으나, 사업시행자를 변경하는 경우는 이에 포함되어 있지 않다.

③ 사업시행자를 변경하는 내용의 사업시행자 변경처분과 실시계획 변경인가처분이 이루어진 경우, 변경된 사업시행자는 실시계획 변경인가처분에 따라 도시계획시설사업의 공사를 허가받게 된다. 따라서 변경 전의 실시계획과 비교하여 사업시행자만이 변경되었다고 하더라도, 해당 실시계획에 따라 공사를 수행하는 주체가 변경된 이상 변경 전 실시계획의 주요 부분이 변경되었다고 볼 수밖에 없다.

④ 국토계획법 제95조, 제96조와 국토계획법에 따른 수용 및 사용에 관하여 준용되는 토지보상법 제5조에 의하면, 사업시행자가 변경된 경우 사업시행지구 내의 토지 등을 수용 또는 사용할 권리는 변경된 사업시행자에게 귀속되고, 이후의 수용관계도 변경된 사업시행자와 사이에 형성된다.

(2) 구체적 판단

앞서 본 법리에 의하면, Q이 이 사건 사업의 시행자로 지정되어 있음을 전제로 한 2014. 3. 21.자 처분은 사업시행자를 Q에서 피고 M로 변경하는 내용이 포함된 2016. 8. 19.자 처분으로 인하여 2016. 8. 19.을 기준으로 장래를 향하여 그 효력을 전부 잃게 되었다고 보아야 한다.

따라서 원고들이 주장하는 바와 같은 2014. 3. 21.자 처분의 하자가 2016. 8. 19.자 처분에 승계된다거나, 이 사건 재결이 2014. 3. 21.자 처분에 기초하여 이루어졌으므로 2014. 3. 21.자 처분의 무효 여부가 이 사건 재결의 효력에 영향을 미친다는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.』

○ 제1심판결 제17쪽 제15 행부터 제18쪽 제6행까지 나)항을 다음과 같이 변경한다.

『나) 환매권이 발생하기 위해서는 토지의 취득일로부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지가 있어야 한다. 여기서 '사업폐지'란 형식적인 사업취소가 아닌 당해 사업을 아예 그만두는 경우를 의미하는데, 그 폐지대상인 '당해 사업'은 토지취득의 목적이 되는 구체적인 특정의 공익사업을 의미하고, 국토계획법 제96조 제2항에 의할 때 위 구체적인 특정의 공익사업은 인가받은 실시계획에 의하여 특정되는 공익사업을 말한다 (대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 등 참조).

한편, 공익사업의 변환을 인정한 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 토지보상법 제91조 제6항은 사업인정을 받은 당해 공익사업의 폐지·변경으로 인하여 협의취득하거나 수용한 토지가 필요 없게 된 때라도 위 규정에 의하여 공익사업의 변환이 허용되는 다른 공익사업으로 변경되는 경우에는 당해 토지의 원소유자 또는 그 포괄승계인에게 환매권이 발생하지 않는다는 취지를 규정한 것이라고 보아야 하고, 위 조항에서 정한 "제1항 및 제2항의 규정에 의한 환매권 행사기간은 관보에 당해 공익사업의 변경을 고시한 날로부터 기산한다"는 의미는 새로 변경된 공익사업을 기준으로 다시 환매권 행사의 요건을 갖추지 못하는 한 환매권을 행사할 수 없다는 의미로 해석해야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 등 참조).

그러므로 이 사건에서와 같이 사업시행자가 변경되는 내용의 2016. 8. 19.자 처분으로 인하여 기존의 사업시행자 인가처분이 장래를 향하여 실효된다고 하더라도, ① 이 사건 도시관리계획 결정은 그대로 유지되고 있는 점, ② 이 사건 사업시행자 변경처분 및 2016. 8. 19.자 처분은 이 사건 도시관리계획 결정에 기초하여 도시계획시설사업을 계속 추진하는 것을 전제로 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 공익사업의 변환이 있는 경우와 마찬가지로 당해 토지의 원소유자 또는 그 포괄승계인에게 환매권이 발생하지 않는다고 봄이 타당하다.

따라서 설령 원고들이 모두 이 사건 사업부지 내 토지를 소유하고 있었고, Q이 그 토지를 협의취득하거나 2010. 5. 10.자 수용재결을 통해 취득하였다고 가정하더라도, 원고들에게 환매권이 발생한다고 볼 수 없다.』

○ 제1심판결 제21쪽 제10행과 제11행 사이에 다음 내용을 추가한다.

『라) 원고들은 대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35120 판결을 들어 사업시행자 변경을 내용으로 하는 2016. 8. 19.자 처분이 무효라고 주장한다.

그러나 위 대법원 판결은 인가를 받은 실시계획 자체에 '토목부대공사를 마친 후 일부 토지를 매각하여 사업비로 충당하고, 그 부지 위에 상당한 건축공사비가 들 것으로 예상되는 건축시설은 부지를 매수한 건설사가 조성한다'는 내용이 포함된 사안에 관한 것으로, 2016. 8. 19.자 처분과 같이 기존 사업시행자를 새로운 사업시행자로 변경하는 것과는 사실관계를 달리한다. 나아가 기존의 사업시행자가 더 이상 사업을 추진할 수 없어 도시계획시설의 안정적이고 효율적인 설치라는 공익목적을 달성하기 위해 사업시행자 변경이 필요한 경우가 적지 않음을 고려하면, 사업시행자 변경을 내용으로 하는 실시계획 변경인가처분을 위 대법원 판결의 대상이 된 사안과 동일하게 보아 무효라고 볼 수 없다.』

2. 결론

그렇다면 제1심판결은 정당하여 원고들의 피고들에 대한 항소는 이유 없으므로, 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 이재찬

판사 양승우

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