2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고는 안산시 단원구 원시동 시화MTV 5공구 103-1BL에 800,000kw급 LNG복 합화력발전소인 '안산복합화력발전소'(이하 '이 사건 발전소'라고 한다)를 건설하기로 하였다.

나. 이 사건 발전소의 1일당 수도사용량이 17,000㎥에 이르러 안산시 관내 상수도 시설의 신설 및 증설이 요구되자, 원고와 피고는 2012. 12. 26. 수도법 제71조, 수도법 시행령 제65조, 안산시 상수도원인자부담금 산정 · 징수 등에 관한 조례(이하 '안산시조례'라고 한다)에 기초하여 원고의 상수도 시설의 신설 및 증설의 원인 제공에 따른 비용부담에 관해 협약을 체결하였다(이하 '이 사건 협약'이라 한다).

다. 이 사건 협약의 구체적 내용은 다음과 같다.

○ 용어의 정의

- 원인자부담금 : 수돗물을 다량으로 이용하는 이 사건 발전소 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설 등에 필요한 해당 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자가 부담하는 금액을 말한다.

- 추가사업 : 안산시 조례 제5조 제1항의 원인자부담금 산정기준 중 추가사업비에 해당하는 사업으로 수돗물 공급을 위해 발생되는 배수시설로써 신 · 증설되는 배수관로 및 정수장개량사업 등을 말한다.

○ 원인자 부담금액 : 5,789,690,000원, 추가사업비 별도

○ 원인자부담금 산출기준

관련 법규 : 안산시 조례 제4조 제1항 제1호

원고의 사용량 : 17,000㎥/일

단위사업비 340,570원/㎥ × 사용량 17,000㎥/일 = 5,789,690,000원

○ 원인자부담금 납부시기

협약일로부터 15일 이내에 원인자부담금의 50%인 2,894,845,000원을 납부

협약일로부터 12개월 이내에 나머지 2,894,845,000원 납부

○ 추가사업의 범위

① 수도정비 기본계획 부분변경 용역

② 수도시설 신 · 증설공사(관로공사, 정수장개량 등) 기본 및 실시설계 용역

③ 수도시설 신 · 증설공사(관로공사, 정수장개량 등) 및 부대업무

○ 원고는 추가사업에 대하여 추가사업비를 부담하여 피고의 승인을 득한 후 직접 수행한다. 추가사업은 피고가 제시한 시설규모 및 기준을 원칙으로 하되 원고가 설계 용역 시 최적의 대안을 선정하여 피고와 사전협의(관로, 자재, 규격 등) 및 공정보고 등을 통해 그 협의결과에 따라 시행한다.

라. 이에 따라 원고는 피고에게 이 사건 협약에서 정한 상수도 원인자 부담금 5,789,690,000원을 납부하고, 323,400,000원을 지출하여 수도정비기본계획 변경용역을 수행하였으며, 4,010,000,000원을 지출하여 4.5km에 걸친 관로신설공사와 연성정수장 개량공사를 실시하였다.

마. 피고는 2015. 7. 23. 이 사건 발전소 설치로 인하여 원시배수지의 신설이 필요하게 되었다며 원고에게 이 사건 협약에서 원고가 부담하기로 한 추가사업비로서 원시배수지 신설비용 16,000,000,000원 중 원시배수지의 총 수량 대비 원고의 수요량이 차지하는 비율에 해당하는 3,641,085,360원{=16,000,000,000원×(17,000㎥/74,703㎥)}을 상수도원인자부담금으로 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

바. 안산시는 수도법 시행령 제65조 제6항의 위임에 따라 안산시 조례를 제정하여 원인자부담금 산정의 기준으로 삼고 있는데, 안산시 조례 제5조 제1항 [별표1]은 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 일으킴으로써 취수장 · 정수장 · 배수지 · 가압장 및 송 · 배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 당해 공사비용을 부담시키는 경우 다음과 같은 방식으로 원인자부담금을 산정하도록 규정하고 있다.

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안산시 조례에 의하면 여기에서의 "단위사업비"는 '수도시설 총공사비를 시설용량으로 나누어 산정한 수돗물 1㎥당 사업비'로서 '최근 건설 완료된 광역상수도 5, 6단계 수도시설사업(원수시설, 정수시설, 송수시설, 배수시설)에 대한 수돗물 1㎥당 사업비'이고, "추가사업비"는 '수돗물을 공급하기 위하여 신 · 증설되는 배수시설에 대한 실소요 공사비'이다(이하 안산시 조례 제4조 제1항 제1호에 따른 원인자부담금 중 단위사업비이 부과대상사업의 수돗물 사용량을 곱하여 산정한 금액 부분을 '단위사업비에 의한 원인자부담금'이라 하고, 추가사업비 부분을 '추가사업비의 원인자부담금'이라 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 4, 6호증, 갑 제5호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단

가. 당사자 주장의 요지

1) 원고의 주장

이 사건 협약에서 원고가 비용을 부담하여 직접 추가사업을 시행하기로 약정하였으나 원시배수지 신설공사는 위 추가사업에 포함되지 않는다.

설령 이 사건 협약에서 원고가 비용을 부담하기로 약정한 추가사업에 원시배수지 신설공사가 포함되는 것으로 보더라도, 원고가 이미 납부한 단위사업비에 의한 원인자부담금에는 신 · 증설되는 배수시설에 대한 공사비가 포함되어 있으므로 안산시 조례가 단위사업비에 따른 원인자부담금 외에 추가사업비의 원인자부담금을 추가로 부담시킬 수 있도록 한 것은 동일한 원인에 대하여 이중으로 부담금을 부과하는 것이어서 위법, 무효이므로, 무효인 조례에 기초한 이 사건 처분도 위법하다.

2) 피고의 주장

원시배수지 신설 비용은 이 사건 협약에서 원고가 비용을 부담하기로 한 추가사업인 수도시설 신 · 증설공사 및 부대 업무에 해당하는데, 이 사건 협약 체결 시에 원시배수지 신설계획이 예정되어 있었으나 수도정비기본계획 변경에 대한 승인이 이루어지지 않아 추가사업비를 구체적으로 산정하여 이 사건 협약에 반영할 수 없었을 뿐이다.

단위사업비에 의한 원인자부담금은 최근 건설 완료된 광역상수도 5, 6단계 수도 시설사업에 대한 수돗물 1㎥당 사업비로서 수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치하는 경우 이로 인하여 기존의 수도시설에 의한 공급능력이 소모되는 것에 대한 원인자 부담금을 부과하는 것으로 배수시설이 신 · 증설되는지 여부에 관계없이 부과되는 부담금이다. 반면 추가사업비의 원인자부담금은 수돗물을 다량으로 이용하는 시설의 설치로 배수시설이 신 · 증설되는 경우에 그에 소요되는 공사비 중 해당 시설의 설치로 인한 부분에 대한 부담금을 부과하는 것이다. 이와 같이 단위사업비에 의한 원인자부담금과 추가사업비의 원인자부담금은 성격이 다르므로 이중부담이라고 할 수 없다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 안산시 조례 제4조 제1항 제1호의 원인자부담금 중 단위사업비에 의한 원인자부 담금의 성격

1) 피고는 원고가 안산시 조례 제4조 제1항 제1호에 따라 이미 납부한 단위사업비에 의한 원인자부담금이 기존의 수도시설에 의한 공급능력 소모에 대한 것으로 배수시설이 신 · 증설되는지 여부에 관계없이 부과되는 부담금이라고 주장하는 반면, 원고는 단위사업비에 의한 원인자부담금도 향후 신 · 증설될 수도시설에 관한 부분이라고 주장하고 있으므로, 안산시 조례 제4조 제1항 제1호가 정한 원인자부담금 중 단위사업비에 의한 원인자부담금의 성격에 관하여 본다.

2) 안산시 조례는 제2조 제1호에서 원인자부담금을 '수도공사 또는 다른 행위를 행함에 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 드는 비용을 부담하는 금액'이라고 규정하고 그 유형을 ① 수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설 등이 필요한 경우에 그 공사비용을 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신 · 증설을 유발시키는 경우도 포함한다), ② 공사 등으로 인하여 기 설치된 수도시설의 개조, 이설 등이 필요한 경우에 그 소요비용을 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것, ③ 수도시설을 손괴하거나 수도공사의 하자로 누수가 발생한 경우에 그 수선 및 유지비용, 손괴예방 시설의 설치비용을 행위자 등에게 부담시키는 것으로 구분하고 있다. 나아가 안산시 조례 제4조 제1항은 위 ① 유형의 원인자부담금을 ㉠ 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물수요를 일으킴으로써 취수장 · 정수장 · 배수지 · 가압장 및 송 · 배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 당해 공사비용을 부담시키는 경우(제1호)와 ㉡ 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우(건축물의 증 · 개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며 이 경우 증가된 용량에 한하여 부담금을 부과한다)(제2호)로 구분하고 있다.

위와 같이 안산시 조례 제4조 제1항은 수도시설을 신 · 증설할 필요 없이 급수를 받을 수 있는 수돗물 사용자에게는 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 부담시킬 수 있도록 규정한 반면, 수도시설의 신 · 증설 등의 원인을 제공한 자에게는 기존에 소요된 수도시설의 건설비가 아니라 신 · 증설될 당해 수도시설에 대한 공사비를 부담시킬 수 있도록 규정하고 있다.

3) 안산시 조례 제5조 제1항 [별표1]은 제4조 제1항 제1호의 원인자부담금, 즉 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에 대한 원인자부담금을 단위사업비에 의한 원인자부담금에 추가사업비의 원인자부담금을 더하여 산정하도록 하고 있는데, 위 단위사업비는 최근 건설 완료된 원수시설, 정수시설, 송수시설, 배수시설을 포함한 광역상수도 5, 6단계 수도시설의 수돗물 1㎥당 사업비로 하되 통계청이 매년 12월에 공표하는 과년도 연간생산자 물가상승률을 반영하여 안산시가 매년 위 단위사업비를 산정하도록 하고 있다. 반면 안산시 조례 제4조 제1항 제2호가 정한 기존에 소요된 수도시설의 건설비에 의한 원인자부담금의 산정기준이 되는 단위사업비는 순자산액을 시설총용량으로 나누는 방식으로 계산하고 위 순자산은 가동설비자산과 건설 중인 자산의 합계액에서 기부금 누계액을 공제하고 시설분담금 및 공사부담금에 감가상각을 한금액을 공제하는 방식으로 계산하도록 하고 있다. 이와 같이 안산시 조례는 제4조 제1항 제2호의 원인자부담금은 기존의 수도시설인 순자산을 기준으로 산정하도록 하고 있는 것과 달리 제4조 제1항 제1호의 원인자부담금은 공사비용인 총사업비를 기준으로 산정하도록 하고 있어 그 산정방식을 달리하고 있다.

4) 위와 같은 안산시 조례의 문언 내용에 비추어 보면, 안산시 조례 제4조 제1항 제1호가 규정한 원인자부담금은 해당 산업시설 등이 설치되기 전에 이미 설치된 기존 수도시설에 대한 공사비용이 아니라 향후 추가로 신 · 증설하게 될 수도시설에 대한 공사비용을 그 시설의 설치자에게 부담시킬 수 있도록 한 것이고, 그 중 단위사업비에 의한 원인자부담금도 장래 신 · 증설할 수도시설에 대한 공사비용을 부담하게 하는 것으로서 이미 설치가 완료된 5, 6단계 수도시설의 단위사업비를 기초로 산정되기는 하나 이는 신 · 증설될 수도시설의 공사비를 구체적으로 예측하기 어려우므로 기존 수도시설에 소요된 단위사업비에 준하여 사업비를 평가하되 물가상승률을 반영하여 그 금액을 조정함으로써 수도시설의 신 · 증설이 문제된 당해 연도에 소요될 공사비를 추정하여 부과하도록 한 것이라고 봄이 상당하다.

라. 안산시 조례 제5조 제1항 [별표1] 중 제4조 제1항 제1호에 관한 부분의 효력

앞서 인정한 바와 같이 단위사업비에 의한 원인자부담금은 향후 신 · 증설하게 될 수도시설에 대한 공사비용을 부담시키는 것인바, 다음의 사정에 비추어 보면 단위사업비에 의한 원인자부담금과 별도로 위 단위사업비 산정 시 이미 포함된 배수시설 설치에 소요된 실공사비를 추가사업비의 원인자부담금으로 또다시 부과할 수 있게 한 안산시 조례 제5조 제1항 [별표1] 중 제4조 제1항 제1호에 관한 부분은 향후 신 · 증설될 배수시설에 대한 공사비용을 중복하여 부담시키는 것으로서 부담금관리 기본법 제5조 제1항이 정한 이중부담금지의 원칙에 위반되어 위법 · 무효라고 할 것이다.

1) 안산시 조례 제5조 제1항 [별표1]은 추가사업비의 원인자부담금을 '신 · 증설되는 배수시설에 대한 실소요공사비'라고 규정하고 있는데 위 [별표1]에 따르면 단위사업비에 의한 원인자부담금에서 단위사업비를 산정하는 기준이 되는 총사업비에는 원수시설, 정수시설, 송수시설 외에 배수시설에 대한 사업비도 이미 포함되어 있다.

2) 환경부는 2011. 11. '상수도원인자부담금 산정 · 징수에 관한 표준조례'를 개정하여 각 시 · 군에 통보하였는데, 위 표준조례는 제4조 제1항 제1호에서 안산시 조례 제4조 제1항 제1호와 동일하게 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 물 수요를 일으켜 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 원인자부담금을 부담시킬 수 있도록 규정하면서 제5조 제1항 [별표1]에서 위 원인 자부담금 산정기준에 관해 다음과 같이 규정하여, 위 원인자부담금을 단위사업비에 의한 원인자부담금만으로 산정하되 신 · 증설되는 배수시설에 대해서는 단위사업비 대신 실소요공사비를 적용할 수 있도록 규정하고 있다.

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마. 이 사건 처분의 위법성

이 사건 처분은 위와 같이 위법 · 무효인 안산시 조례 제5조 제1항 [별표1]에 따른 것으로서 위법하다.

설령 안산시 조례가 유효라고 하더라도, 이 사건 협약 시에 추가사업을 '배수시설로서 신 · 증설되는 배수관로 및 정수장개량사업 등'으로 정의하고 추가사업의 범위를 ① 수도정비 기본계획 부분변경 용역, ② 수도시설 신 · 증설공사(관로공사, 정수장개량 등) 기본 및 실시설계 용역, ③ 수도시설 신 · 증설공사(관로공사, 정수장개량 등) 및 부대업무'로 한정하면서 위 추가사업은 원고가 추가사업비를 부담하여 직접 수행하기로 약정한 점에 비추어 보면, 피고가 직접 설치할 원시배수지는 이 사건 협약에서 단위사업비에 의한 원인자부담금 외에 원고가 추가로 비용을 부담하기로 약정한 추가사업에 포함된다고 볼 수 없다. 또한 위 원시배수지는 이 사건 발전소에만 수도를 공급하기 위해 신설되는 것이 아니라 이 사건 발전소를 포함하여 연성 33BL, 연성 36BL 내에 설치되는 시설 전체에 안정적으로 수도를 공급하기 위하여 피고가 장기적인 수도정비 기본계획에 따라 신설하는 것인 점에 비추어 보면, 위 원시배수지의 신설 비용은 단위 사업비에 의한 원인자부담금 산정에 포함되어 있다고 할 것이다. 따라서 원고가 단위 사업비에 따른 원인자부담금을 모두 납부한 이상 위 원시배수지 설치에 대한 원인자부 담금도 모두 납부하였다고 할 것이므로 원고에게 원시배수지 신설에 대해 재차 원인자 부담금을 부과할 수 없으므로 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법하다.

따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 김유진

판사 박수현

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