1. 원심은, 이 사건 처분의 당초 처분사유는 이 사건 용도변경신고가 건축법 제19조 제7항, 제11조 제5항 제5호에 따른 인·허가 의제 관련 법령 중 하나인 산지관리법이 정한 기준을 갖추지 못하였다는 것임에 반하여, 피고가 이 사건 소송에서 추가로 내세운 처분사유는 '이 사건 용도변경신고를 불수리하여야 할 중대한 공익상 필요가 있다.는 것으로서 당초 처분사유와 그 기본적인 사실관계에 동일성이 없으므로, 피고는 위와 같은 새로운 처분사유를 추가할 수 없다고 판단하였다.

나아가 원심은, 설령 위 새로운 처분사유를 추가할 수 있다고 하더라도, 이 사건 토지가 산속에 위치하고 임도를 제외한 다른 연결도로가 존재하지 않으므로 원고가 이 사건 창고를 다가구주택으로 용도변경하여 이용할 경우 임도를 통행로로 이용하여야 한다거나, 원고가 이미 이 사건 토지에 인접한 경북 청도군 G 토지상에 농림어업인 거주를 목적으로 한 단독주택을 보유하고 있다는 등 피고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 용도변경신고를 불수리할 만한 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수 없다고 판단하였다.

2. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유에서 수긍할 수 없다.

가. 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청이 당초 처분의 근거로 삼은 사유가 아닌 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하나, 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2004두4482 판결, 대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).

그런데 용도변경신고를 불수리하는 근거로서 중대한 공익상의 필요라는 사유는 용도변경신고가 관련 법령에서 정한 요건을 모두 충족하고 있는지 여부를 떠나 독립적으로 주장할 수 있는 처분사유이고, 또한 이 사건 처분의 당초 처분사유는 "변경하고자 하는 용도인 다가구주택은 산지관리법 시행령 제20조 제6항 [별표 4] '1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준' 중 '마. 사업계획 및 산지전용 면적이 적정하고 산지전용 방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것'의 세부기준인 '15) 농림어업인이 자기 소유의 산지에서 직접 농림어업을 경영하면서 실제로 거주하기 위하여 건축하는 주택 및 부대시설을 설치하는 경우에는 자기 소유의 기존 임도를 활용하여 시설할 수 있다'에 해당하지 않는다."는 것이고, 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장한 처분사유는 "산림훼손 방지와 자연경관의 보전 및 산림재해의 예방을 위한 중대한 공익상 필요가 있다."는 것으로서, 모두 자연경관 보전 및 산림훼손 방지 등을 위하여 산지전용을 제한할 필요가 있어 다가구주택으로의 용도변경을 불허한다는 것이므로, 기본적 사실관계에 동일성이 인정된다고 할 것이다.

나. 나아가 이 사건 용도변경신고를 불수리하여야 할 중대한 공익상 필요가 있는지에 관하여 보건대, 원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 토지는 인근 주거지로부터 상당한 거리를 두고 떨어져 산속에 위치해 있는 점, ② 임도 이외에는 이 사건 토지로 통행할 수 있는 도로가 없고 산지관리법상 산지에 해당하는 임도를 다가구주택의 상시 출입로로 사용하는 것은 산림의 경영 및 관리를 위하여 설치한 임도의 본래 용도에 반하는 점, ③ 이 사건 토지 인근에 농림업 경영을 위해 거주할 단독주택을 이미 신축하여 소유하고 있는 원고가 실제 거주할 목적으로 이 사건 용도변경신고를 하였다고 보기 어려운 점, (④원고가 당초부터 이 사건 토지에 임업용 기자재 보관창고가 아닌 다가구주택을 신축하겠다는 내용으로

건축신고를 하였다면 수리되지 않았을 것인 점, ⑤ 산속에 위치한 이 사건 창고를 다가구주택으로 용도변경을 허용할 경우 이와 유사한 방식의 무분별한 산지 개발로 이어질 수 있는 점, ⑥ 산속에 다가구주택이 들어서는 것 자체로 자연경관을 심각하게 훼손하고 산림 보호 및 산림재해 예방에 중대한 위험요소가 될 뿐만 아니라, 이 사건 토지에 상·하수도 등의 기반시설이 설치되어 있지 않다면 생활용수 등의 배출에 따른 수질오염 및 토양오염 등의 환경오염이 발생할 개연성을 배제할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 산림훼손 방지와 자연경관의 보전 및 산림재해의 예방을 위한 중대한 공익상 필요가 인정되므로, 이를 처분사유로 들어 이 사건 용도변경신고를 수리하지 않은 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.

다. 그럼에도 원심은 이와 달리 판단하였으므로, 이러한 원심의 판단에는 처분사유 추가 · 변경의 허용기준 및 중대한 공익상의 필요에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장에는 정당한 이유가 있다.

3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리 · 판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

주심대법관이인복

대법관김용덕

대법관김소영