헌재 2009. 3. 26. 선고 2008헌마498 결정문 [여객자동차 운수사업법 제90조 제1호 후문 위헌확인]

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[결정문]

사건

2008헌마498 여객자동차 운수사업법 제90조 제1호 후문 위헌확인

청구인

김○석

대리인 변호사 김경일

주문

이 사건 심판청구를 기각한다.

이유

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 밴형화물자동차의 승차정원이나 화물에 대한 규제가 없었던 2001. 11. 30. 전에 화물자동차 운송사업을 등록한 후 현재 6인승 밴형화물자동차를 이용하여 화물자동차 운송사업을 경영하는 자이다.

(2) 그런데 2008. 3. 28. ‘여객자동차 운수사업법’이 개정되어 “화물자동차를 사용하여 여객자동차 운송사업 형태의 행위를 한 자”에 대한 형사처벌 규정이 추가되었는바(위 법 제90조 제1호 후단), 위 조항에 의하면 화물자동차 운송사업자인 청

구인이 화물자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송할 경우 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하게 된다.

(3) 이에 청구인은 2008. 7. 14. 위 ‘여객자동차 운수사업법’ 제90조 제1호 후단에 대하여, 위 조항이 화물에 대한 규제가 없었던 2001. 11. 30. 전에 화물자동차 운송사업의 등록을 한 6인승 밴형화물자동차 운송사업자에게 적용되는 한 헌법에 위반된다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 6인승 밴형화물자동차 운송사업자로서, ‘여객자동차 운수사업법’ 제90조 제1호 후단을 자신과 같은 2001. 11. 30. 전에 화물자동차 운송사업의 등록을 한 6인승 밴형화물자동차 운송사업자에게 적용하는 것의 위헌 여부를 다투고 있으므로, 심판대상을 ‘화물자동차’와 관련된 부분으로 한정함이 상당하다.

그러므로 이 사건 심판의 대상은 ‘여객자동차 운수사업법’(2008. 3. 28. 법률 제9070호로 개정된 것) 제90조 제1호 후단 중 “화물자동차” 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

이 사건 심판대상 조항의 내용은 다음과 같고, 관련 조항은 [별지] 기재와 같다.

[심판대상 조항]

여객자동차 운수사업법(2008. 3. 28. 법률 제9070호로 개정된 것)

제90조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제4조 제1항에 따른 면허를 받지 아니하거나 등록을 하지 아니하고 여객자동차운송사업을 경영한 자 또는 제2조에서 정한 자동차 이외의 자동차(「자동차관

리법」제3조에 따른 화물자동차·특수자동차·이륜자동차를 말한다)를 사용하여 여객자동차 운송사업 형태의 행위를 한 자

[관련 조항]

별지 기재와 같다.

2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장 요지

(1) 이 사건 조항은 ‘여객’의 의미나 범위에 대하여 전혀 규정하고 있지 않으므로 어떠한 경우에 화주로 인정되어 처벌받지 않고 어떠한 경우에 여객으로 인정되어 처벌받는지는 ‘화물자동차 운수사업법’상 밴형화물자동차에 화주를 동승시킬 수 있는 화물기준에 관한 규정(위 법 제11조 제3항 및 위 법 시행규칙 제3조의2, 이하 ‘화물제한조항’이라 한다)을 통하여 간접적으로 상정할 수 있다.

그러나 위 화물제한조항은 화물자동차 운송사업 등록 당시 화물에 관한 특별한 규제가 없다는 점을 신뢰하여 화물운송업에 종사하게 된 청구인의 신뢰를 침해하고, 영업범위를 지나치게 축소시킴으로써 직업수행의 자유를 침해하며, 위와 같은 제한을 두지 않은 택시여객자동차 운송사업자와 비교하여 밴형화물자동차 운송사업자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이므로 청구인의 평등권을 침해한다. 그렇다면 이러한 화물제한조항을 전제로 한 이 사건 조항도 헌법상 신뢰보호원칙에 반하고 청구인의 직업수행의 자유 및 평등권을 침해하는 것이다.

(2) 화주 1인당 화물의 중량이나 용적이 화물제한조항의 기준에 조금이라도 못 미치면 허가취소나 사업정지, 감차조치 등의 행정제재를 하는 것에서 더 나아가 징역형에까지 처할 수 있도록 규정한 것은 지나친 제재이다.

나. 국토해양부장관의 의견 요지

(1) 구 ‘자동차 운수사업법’에 의하면 무면허․무등록의 여객운송행위는 자동차의 종류에 관계없이 형사처벌의 대상이 되었으나, 위 법이 ‘여객자동차 운수사업법’과 ‘화물자동차 운수사업법’으로 분리되면서 ‘승용자동차나 승합자동차가 아닌 화물자동차 등을 이용한 여객운송행위’에 대하여는 처벌규정이 존재하지 않게 되었다(대법원 2004. 11. 18. 선고 2004도1228판결 참조). 그러나 화물자동차 등을 이용하여 여객운송행위를 한 경우 역시 비난가능성이 높고 처벌의 필요성이 크므로 이러한 입법상의 흠결을 보완하기 위하여 이 사건 조항의 내용이 추가된 것이다.

(2) 법에서 화물자동차 운송사업과 여객자동차 운송사업을 구별하여 각각의 범위와 준수사항 등을 규정하고 있는 점, 화물자동차로는 ‘여객자동차 운수사업법’상의 면허나 등록을 받을 수 없는 점 등을 고려할 때, 밴형화물자동차 운송사업자의 여객운송행위를 아무런 제재 없이 방치하는 것은 위 법의 취지나 입법목적에 반한다.

다. 전국택시운송사업조합연합회 및 전국개인택시운송사업조합연합회의 의견

(1) 이 사건 조항의 “화물자동차를 이용하여 여객자동차 운송사업 형태의 행위를 한 자”라 함은 6인승 밴형화물자동차 운송사업자가 화물과 함께 화주가 아닌 여객을 태운다거나 화물을 전혀 싣지 않고 여객을 태우는 경우를 말하므로, ‘화물자동차 운수사업법’상의 화물제한조항을 위반하였다고 하여 모두 이 사건 조항의 처벌대상이 되는 것은 아니다.

(2) 2001. 11. 30. 이전에 화물자동차 운송사업을 등록한 자라도 이는 어디까지나 ‘화물자동차 운수사업법’에 근거한 것일 뿐 ‘여객자동차 운수사업법’에 근거하

여 면허나 등록을 받은 자가 아니므로 화물자동차를 이용하여 여객운송행위를 하는 것은 각 운수사업법의 취지 및 영업범위를 벗어난 것이다. 또한 6인승 밴형화물자동차 운송업자의 호객행위 및 과다운임 징수로 인한 소비자의 피해가 급증하였는바, 화물자동차 운송업자의 부당여객운송행위를 규제하고 처벌하여야 할 필요성이 크다.

3. 판단

가. 입법연혁 및 입법취지

(1) 구 ‘자동차 운수사업법’에도 “면허 또는 등록을 받지 아니하고 자동차운송사업을 경영한 자”를 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 규정이 존재하였는바(위 법 제72조), 어떠한 자동차를 사용하든지 간에 면허나 등록 없이 여객을 유상으로 운송하는 행위는 위 법 제72조에 의하여 처벌받았다.

(2) 그 이후 구 ‘자동차 운수사업법’이 1997. 8. 30. ‘화물자동차 운수사업법’과 1997. 12. 13. ‘여객자동차 운수사업법’으로 분리되면서, 무면허․무등록 여객자동차 운송사업에 대하여는 ‘여객자동차 운수사업법’에, 무등록 화물자동차 운송사업에 대하여는 ‘화물자동차 운수사업법’에 각각 처벌규정을 두었다.

그러나 이 사건 조항으로 개정되기 전의 구 ‘여객자동차 운수사업법’에 의하면 ‘승용자동차 및 승합자동차’를 사용한 무면허․무등록 여객운송행위만 처벌대상일 뿐 여객자동차에 해당하지 않는 ‘화물자동차, 특수자동차, 이륜자동차 등’을 사용한 여객운송행위에 대한 처벌규정은 존재하지 않았다(대법원 2004. 11. 18. 2004도1228 판결 참조).

(3) 이에 입법자는 화물자동차 등을 이용한 여객운송행위 역시 무면허․무등록

여객운송행위로서 승용자동차나 승합자동차를 이용한 경우와 본질적으로 다를 바가 없고, 부당여객운송행위로 인한 소비자의 피해 증가와 운송질서 훼손이라는 측면에서 오히려 이를 규제할 필요성이 높으므로, 2008. 3. 28. 화물자동차 등을 이용한 여객운송행위를 처벌대상에 추가함으로써 자동차의 종류에 관계없이 무면허․무등록 여객운송행위를 규제할 수 있도록 입법상의 공백을 해결하였다.

나. 이 사건 조항의 해석

청구인은 이 사건 조항이 ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위’를 한 자를 처벌함에 있어 ‘여객’의 의미나 범위에 대하여 특별한 규정을 두고 있지 않으므로 ‘화물자동차 운수사업법’상의 화물제한조항에 의하여 간접적으로 여객의 범위를 상정할 수 있고, 그렇다면 이 사건 조항의 ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위’란 화물제한조항을 위반한 경우로서 ‘승객 1인당 소지품의 중량이 20㎏ 미만이거나 용적이 40,000㎤ 미만이거나 또는 불결한 농산물 등이 아닌 경우’로 해석된다고 주장한다.

그러므로 이하에서는 이 사건 조항에서 처벌대상으로 삼고 있는 ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위를 한 자’가 화물제한조항과의 관계상 어떻게 해석되는지에 관하여 살펴보기로 한다.

(1) ‘여객자동차 운수사업법’에 근거한 해석

‘여객자동차 운수사업법’ 제2조 제3호에 의하면 ‘여객자동차 운송사업’이란 “다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업”을 말하므로, ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위’란 다른 사람의 수요에 응하여 유상으로 여객을 운송하는 행위, 즉 ‘여객’ 운반에 대한 운임을 받고 ‘여객’을 주된 운반대상으로 하는 운송행위를 의미한다고 해석된다.

(2) ‘화물자동차 운수사업법’상 화물제한조항과의 관계

(가) ‘화물자동차 운수사업법’상 일정한 경우(화주 1인당 화물의 중량이 20㎏ 이상인 경우 또는 화주 1인당 화물의 용적이 40,000㎤ 이상인 경우 또는 화물이 불결한 농산물 등인 경우)에는 화주도 화물자동차에 동승시킬 수 있도록 규정되어 있다. 그러므로 화물자동차 운송사업자가 위 화물제한조항을 준수하여 화주를 운반한 경우에는 ‘화물자동차 운수사업법’상 적법한 화물자동차 운송사업의 영업범위에 포함될 뿐만 아니라, 이 경우 화주는 화물 운반에 부수하여 편의상 함께 운반되는 것일 뿐 주된 운송의 대상은 어디까지나 ‘화물’이고 화물 운반에 대한 운임만 청구하는 것이므로 이 사건 조항에서 처벌대상으로 삼고 있는 ‘여객’을 유상으로 운송하는 행위라고 볼 수 없음이 명백하다.

(나) 한편, 화물자동차 운송사업자가 화물제한조항을 위반하여 위 기준에 미달하는 화물을 운반하면서 화주를 동승시킨 경우에는 청구인의 주장과 같이 이를 항상 ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위’, 즉 ‘여객을 유상으로 운송하는 행위’에 해당된다고 볼 것인지가 문제된다.

그러나 이 사건 조항에서 처벌의 대상이 되는 구성요건적 행위를 규정함에 있어 굳이 ‘화물자동차 운수사업법상 화물제한조항을 위반한 경우’라 하지 않고 ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위를 한 자’라고 하여 별도의 개념을 사용하여 규정하고 있는 점, 법체계상으로도 정작 ‘화물자동차 운수사업법’에는 화물제한조항 위반의 경우를 영업정지나 허가취소 사유로만 규정하고 있을 뿐 형사처벌의 대상으로 삼고 있지 않은 점(화물자동차 운수사업법 제19조 제1항 제7호), 화물자동차를 이용한 여객운송행위는 화물제한조항이 입법되기 훨씬 전인 구 ‘자동차 운수사업

법’의 시행 당시에도 형사처벌의 대상이었다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 조항에서 규정한 ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위’라 함은 ‘화물제한조항 위반’과는 별개의 독립한 구성요건적 행위로 보아야 한다. 따라서 화물제한조항을 위반하였다고 하여 반드시 이 사건 조항의 ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위’를 한 자에 해당한다고 볼 수 없다. 다만, 여객 탑승시 함께 운반하는 짐을 화물로 볼 것인지 애매한 경우에는 위 화물제한조항이 현실적으로 중요한 판단기준이 될 수 있을 것이다.

(다) 결국 화물자동차 운송사업자가 화물 운반의 기회에 부수적으로 화주를 동승시켰을 뿐 어디까지나 주된 운반 대상은 ‘화물’이었고 운임 역시 화물 운반에 대하여만 청구한 경우라면, 비록 화물의 중량이나 용적 등이 화물제한조항에 못 미쳐 위 조항을 위반한 경우라 하더라도 이 사건 조항에서 규정하고 있는 ‘여객자동차 운송사업 형태의 행위’에 해당한다고 볼 수 없고, 애초부터 여객 운반을 목적으로 여객 운반에 대한 운임을 받고 운송한 경우, 예를 들어 핸드백 등만 소지한 여객을 탑승시키는 경우와 같이 누가 보아도 화물과는 무관하게 여객을 운송하는 행위임이 명백한 경우에는 화물제한조항에 대한 위반일 뿐만 아니라 이 사건 조항에 의한 처벌대상이 될 것이다.

다. 이 사건 조항의 위헌 여부

(1) 신뢰보호원칙 등 위배 여부

청구인은 화물제한조항이 헌법상 신뢰보호원칙에 위배되고 청구인의 직업수행의 자유 및 평등권을 침해하므로 위 조항을 전제로 한 이 사건 조항 역시 동일한 위헌 사유가 존재한다는 취지로 주장한다.

그러나 이 사건 조항이 반드시 화물제한조항을 전제로 한 것이 아님은 이미 살핀 바와 같고, 더욱이 우리 재판소는 2008. 9. 25. 2007헌마233 사건에서 화물제한조항이 청구인의 기본권을 침해하지 않는다고 판단한 바 있으므로 화물제한조항이 위헌이어서 이 사건 조항이 위헌이라는 취지의 주장은 더 살필 필요 없이 이유 없다.

(2) 형벌과 책임간의 비례원칙 위반 여부

청구인은 화물제한조항이 정한 기준에 조금 못 미친다고 하여 징역형에까지 처할 수 있도록 한 것은 의무위반의 정도에 비하여 과도한 제재라고 주장하나, 이미 살핀 바와 같이 화물제한조항을 위반하였다고 하여 반드시 이 사건 조항에 의한 처벌대상이 되는 것은 아니므로 이러한 주장은 그 자체로 받아들일 수 없다.

다만 위 주장 속에는 이 사건 조항의 법정형이 밴형화물자동차 운송업자의 여객운송행위에 대한 규제로서 과도하다는 취지의 주장도 포함되어 있으므로 이하에서는 이 사건 조항에서 규정한 형벌의 상한이 의무위반의 정도에 비하여 지나치게 높아 형벌과 책임간의 비례원칙에 반하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.

(가) 형벌과 책임간의 비례원칙

우리 헌법은 국가권력의 남용으로부터 국민의 기본권을 보호하려는 법치국가의 실현을 기본이념으로 하고 있고, 법치국가의 개념은 범죄에 대한 법정형을 정함에 있어 죄질과 그에 따른 행위자의 책임 사이에 적절한 비례관계가 지켜질 것을 요구하는 실질적 법치국가의 이념을 포함하고 있다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바24 , 판례집 4, 225, 230). 따라서 어떤 행위를 범죄로 규정하고 어떠한 형벌을 과할 것인가 하는 데 있어서는 헌법 제37조 제2항이 규정하고 있는 과잉입법금지의 정신에

따라 형벌개별화 원칙이 적용될 수 있는 범위의 법정형을 설정하여 실질적 법치국가의 원리를 구현하도록 하여야 하며, 형벌이 죄질과 책임에 상응하도록 적절한 비례성을 지켜야 한다. 이러한 요구는 특별형법의 경우에도 마찬가지이다(헌재 2004. 12. 16. 2003헌가12 , 판례집 16-2하, 446, 456-457 참조).

(나) 이 사건 조항에 대한 판단

1) 이 사건 조항은 화물자동차를 이용한 여객운송행위를 규제함으로써 여객자동차 운송업의 면허제를 포함한 자동차 운수사업의 전반적 운송질서를 확립함과 동시에 운송서비스를 이용하는 국민의 이익을 보호하기 위한 데 입법취지가 있는바, 화물자동차 운송사업자가 화물이 아닌 여객을 유상으로 운송하는 행위는 ‘화물자동차 운수사업법’의 목적과 영업범위를 벗어난 것일 뿐만 아니라, 엄격한 인적ㆍ물적 요소를 갖추어야만 여객운송행위를 할 수 있도록 한 ‘여객자동차 운수사업법’의 취지에도 반한다. 나아가 최근 6인승 밴형화물자동차 운송업자의 부당여객운송행위로 인한 소비자의 피해가 급증하고 택시운송업계와의 분쟁과 마찰이 끊이지 않고 있는바 이를 규제하고 처벌하여야 할 필요성이 매우 높아졌다.

2) 또한 ‘여객자동차 운수사업법’을 살펴보면, ‘승용자동차나 승합자동차를 이용하여 무면허․무등록 여객운송행위’를 한 자도 이 사건 조항과 마찬가지로 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있는바(위 법 제90조 제1호 전단), 무면허․무등록 여객운송행위라는 점은 자동차의 종류에 관계없이 본질적으로 동일하므로 오히려 화물자동차를 이용한 여객운송행위를 처벌하지 않거나 더 가벼운 법정형으로 규정하게 되면 법체계상의 형평성에 반할 우려가 있다.

그 밖에도 ‘부정한 방법으로 여객자동차 운송사업의 면허를 받거나 등록한 자’

(같은 조 제2호), ‘자동차대여사업자의 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송한 자’(같은 조 제7호) 등 여객자동차 운송업의 면허제를 잠탈하는 행위에 대하여는 모두 이 사건 조항과 동일한 법정형으로 처벌하고 있다.

반면, 단순한 운임․요금 또는 운송약관 등의 신고의무 위반이나 운수종사자의 주의의무 위반 등에 대하여는 벌금형이나 과태료 부과사유로만 규정하고 있을 뿐이어서(위 법 제92조, 제94조), 의무위반행위의 죄질과 보호법익에 따라 제재의 내용이 다르게 규율되어 있음을 알 수 있다.

3) 그렇다면 이 사건 조항으로 달성하고자 하는 입법목적의 중대성, 화물자동차 운송사업자의 여객운송행위에 대한 규제의 필요성과 이를 예방하기 위한 형사정책적 기능 등을 고려할 때 ‘2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금’이라는 이 사건 조항의 법정형이 지나치게 높다고 보이지 않으며, ‘여객자동차 운수사업법’상 다른 벌칙조항과 비교해 보아도 이 사건 조항에서 정한 형벌의 상한이 그 죄질과 책임에 비하여 지나치게 높게 설정된 것으로서 형벌체계상의 균형을 현저히 잃은 것이라고 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2009. 3. 26.

재판관

재판장 재판관 이강국

재판관 이공현

재판관 조대현

재판관 김희옥

재판관 김종대

재판관 민형기

재판관 이동흡

재판관 목영준

재판관 송두환

별지

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