[2] 언론기관이 제17대 대선후보 합동토론회를 개최함에 있어 초청대상자를 최근 여론조사 결과 평균지지율 10% 이상인 후보로만 한정한 것은 제한된 전파자원 및 토론의 효율성 측면을 감안하더라도 그 정당성을 수긍하기 어려워 재량의 한계를 일탈하였다고 본 사례

[2] 언론기관이 제17대 대선후보 합동토론회를 개최함에 있어 초청대상자를 최근 여론조사 결과 평균지지율 10% 이상인 후보로만 한정한 것은 제한된 전파자원 및 토론의 효율성 측면을 감안하더라도 그 정당성을 수긍하기 어려워 재량의 한계를 일탈하였다고 본 사례.

2. 소송비용은 피신청인들이 부담한다.

이 사건 기록에 심문 전체의 취지를 종합하면 다음의 사실이 소명된다.

가. 신청인은 창조한국당의 제17대 대통령선거 후보로서 2007. 11. 25. 중앙선거관리위원회에 대통령선거 후보등록을 마친 사람이고, 피신청인 한국방송공사는 방송법 제43조 에 의하여 국가기간방송으로 설립된 지상파방송사업자이며, 피신청인 주식회사 문화방송은 방송법 제9조 에 의하여 설립된 지상파방송사업자이다.

나. 2007. 12. 19. 치러질 제17대 대통령선거(이하 ‘대선’이라 한다)를 앞두고 피신청인들은 공동으로 2007. 12. 1. 및 같은 달 2. 등 두 차례에 걸쳐 대선후보 합동토론회(이하 ‘이 사건 토론회’라 한다)를 개최하여 이를 생방송으로 보도할 예정이다.

다. 피신청인들은 이 사건 토론회의 초청대상자를 ‘후보등록일 전일부터 3주 이내(2007. 11. 3. ~ 2007. 11. 24.)에 공표된 중앙언론사(종합일간지 및 지상파3사)의 여론조사 결과, 최근 공표된 순으로 3개 조사의 평균지지율이 10% 이상인 후보’로 정한 다음, 대선후보등록자 중 위 요건에 부합하는 이명박, 이회창, 정동영 3인에게만 초청장을 발송하고 신청인은 위 요건을 충족하지 못한다는 이유로 초청하지 아니하였다.

라. 관련 규정 : 별지와 같다.

2. 당사자들의 주장

신청인은, 언론기관이 공직선거법 제82조 에 따라 자율적으로 후보자 초청 토론회를 개최하는 경우 후보자의 초청기준은 언론기관의 재량에 맡겨져 있지만 공직선거법의 입법 취지에 비추어 볼 때 그 재량은 자유재량이 아니라 기속재량으로서 공직선거법 제82조의2 가 정하는 후보자 초청기준을 준수하여야 하고, 특히 피신청인들은 공영방송으로서 공직선거법 규정의 엄격한 해석과 적용을 통하여 국정의 최고책임자를 선출하는 선거에서 방송의 공정성을 담보할 의무가 있으므로, 피신청인들이 이 사건 토론회를 개최함에 있어 공직선거법 제82조의2 제4항 제1호 (다)목 의 지지율 5% 규정에 따르지 아니하고 초청 대상을 지지율 10% 이상으로 한정한 것은 헌법상 평등의 원칙에 반하고 신청인의 피선거권 및 대통령 후보로서의 공정한 방송토론권을 침해하여 위법·부당하다고 주장하면서, 신청인을 배제한 채 이 사건 토론이 개최됨으로 인하여 신청인이 입게 될 회복할 수 없는 현저한 손해를 피하기 위하여 시급히 신청취지 기재와 같은 가처분의 발령을 구한다.

이에 대하여 피신청인들은, 방송사가 주관하는 후보자 초청 토론회에는 선거방송토론위원회가 주관하는 토론회와 달리 방송사의 자율성이 보장되므로, 토론회의 공정성을 심하게 해하지 않는 한 그 개최방법, 초청대상자 선정 등에 있어 방송사의 재량이 폭넓게 인정되고, 이 사건 토론회는 공직선거법이 선거방송토론위원회 주관의 토론회와 별도로 언론기관 주관의 토론회를 규정하고 있는 취지를 살려 유력후보에 대한 심도 있는 검증의 기회를 제공하기 위하여 마련된 것이므로, 초청 대상을 지지율 10% 이상으로 한정한 것은 합리적인 차별이며 재량권의 일탈·남용이 아니라고 주장한다.

3. 판 단

살피건대, 공직선거법은 선거방송토론위원회 주관 대담·토론회(이하 ‘토론위원회 주관 토론회’라 한다)와 별도로 언론기관의 후보자 등 초청 대담·토론회(이하 ‘언론기관 주관 토론회’라 한다)를 규정하면서, 토론위원회 주관 토론회의 경우 그 개최 및 공영방송사의 중계방송을 의무화하고 초청 대상자의 요건을 명시하고 있는 반면, 언론기관 주관 토론회의 경우 방송시간·신문의 지면 등을 고려하여 자율적으로 개최 및 보도를 하도록 하고 있고 초청 대상자에 대하여도 아무런 언급을 하지 않고 있으며, 이에 따라 언론기관이 토론회를 개최함에 있어서는 그 횟수, 형식, 내용구성에 있어서 뿐만 아니라 대상자의 선정에 있어서도 폭넓은 재량이 인정되는 것으로 볼 여지가 있다.

또한, 각 후보자들의 정책, 도덕성, 정치이념 내지 통치철학에 관하여 깊이 있는 논의가 오갈 수 있도록 함으로써 방송토론회의 효과를 극대화하기 위하여는 적당한 수의 후보자들만을 초청하여 토론이 이루어지도록 하는 것이 필요하므로, 당선가능성이 있는 후보자들로 토론대상자를 제한하는 것은 일응 그 정당성이 있어 보이고, 피신청인들도 이러한 관점에서 이 사건 토론회의 대상자를 제한한 것으로 보인다.

그러나 한편, 방송토론회는 후보자가 동시에 광범위한 유권자들에게 접근하여 자신의 공약, 정견, 비전 등을 제시하며 지지를 호소하고 상대 후보자와의 차별성을 부각시켜 자신의 장점을 드러내는 것을 가능하게 하는 효율적이고도 중요한 선거운동이고, 유권자들로서도 가까이에서 후보자를 지켜보는 듯한 생생한 느낌으로 후보자의 정책, 정견 등을 듣고 토론과정을 지켜보면서 한 자리에서 후보자들을 상호 비교평가하여 지지 후보를 선택할 수 있게 되는 점에서, 선거에 있어 그 중요성은 실로 막대하다고 할 것인바, 따라서 이와 같은 방송토론회의 중요성에 비추어 볼 때, 언론기관 주관 토론회의 경우에도 대상자 선정에 관한 언론기관의 재량에는 일정한 한계가 설정되어야 할 것이고, 그 한계는 우리나라의 정치 현실, 공직선거법 제82조의2 제4항 의 규정 취지 외에도 토론회를 주관하는 언론기관의 성격, 토론회의 개최시점 및 토론회의 영향력 내지 파급효과 등을 종합적으로 고려하여 구체적 상황에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다.

이를 바탕으로 피신청인들이 이 사건 토론회를 개최함에 있어 후보자 초청 기준을 여론조사 평균지지율 10% 이상으로 설정한 것이 그 재량범위 내에 속하는지에 관하여 살피건대, ① 정당민주주의를 채택하고 있는 헌법과 다당제인 우리나라의 정치 풍토를 고려하여 구 공직선거 및 선거부정방지법(1996. 2. 6. 법률 제5149호, 1997. 1. 13. 법률 제5262호)과는 달리 같은 법(2004. 3. 12. 법률 제7189호, 현행 공직선거법도 같다)에서 제82조의2 제4항 과 같은 방송토론 대상 후보자 선정의 기준을 새로이 규정하고 있는 점, ② 공직선거법 제82조 에서 규정한 언론기관에는 피신청인들과 같은 방송사 이외에도 신문 등 정기간행물사업자 및 인터넷언론사도 포함되어 있어 반드시 위 조항을 공직선거법 제82조의2 에서 규정한 토론위원회 주관 토론회와 차별화하기 위한 취지에서 규정한 것이라고 단정할 수 없는 점, ③ 당선가능성이 높지 않은 후보자라 하더라도 그가 제시하는 정책이나 어떤 문제에 관한 그의 견해가 토론에서 심도 있는 논의가 이루어지게 하는 촉매제가 되어 유용할 수 있고 또 선거 과정에서 중요한 쟁점이 될 수도 있으며 유권자들이 인식을 새로이 하는 계기가 될 수도 있는 점, ④ 이 사건 토론회의 경우 우리나라의 대표적인 두 공영방송사가 공동하여 주관하는데다가 공식적으로 선거운동이 개시된 지 얼마 되지 아니한 시점에서, 또한 토론위원회 주관 토론회가 개최되기도 전에 열리는 첫 방송토론회이어서, 국민적 관심도가 매우 높고 대선 후보자들이 위 토론회에 거는 기대가 남다를 뿐만 아니라, 방송사의 위상과 개최시점이 맞물려 그 방송이 대선에 미치는 영향력이 지대하리라는 것이 충분히 예상되는 점, ⑤ 이처럼 유권자들의 상당한 관심이 쏠리고 선거과정에서 중요한 역할을 할 이 사건 토론회에 참여하지 못할 경우 후보자로서는 자신의 정책과 신념을 홍보하고 유권자를 설득할 기회를 그만큼 잃게 되는데다가 선거운동의 초반부에 이미 비주류 내지 군소후보로서의 이미지가 굳어지게 되어 향후 전개될 선거과정에서 불리하게 작용할 우려가 있는 점, ⑥ 피신청인들은 공영방송사로서 선거운동에서의 기회균등을 보장하고 공정한 선거가 이루어지도록 노력할 막중한 임무가 있으며, 공직선거법 및 공직선거관리규칙에도 이러한 취지가 명시되어 있는 점, ⑦ 여러 후보자들이 경쟁을 벌이고 있는 데다가 공식적인 선거운동기간도 많이 남아 있어 향후 후보자에 대한 지지율에 있어서 여러 변수가 존재하는 현재의 우리나라 정치 상황 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 토론회에 있어 피신청인들이 초청대상자를 최근 여론조사 결과 평균지지율 10% 이상인 후보로만 한정한 것은 제한된 전파자원 및 토론의 효율성 측면을 감안한다 하더라도 그 정당성을 쉽사리 수긍하기 어려워 재량의 한계를 일탈하였다고 할 것이다.

따라서 신청인으로서는 피신청인들에 대하여 신청인을 배제한 이 사건 토론회의 개최금지를 구할 수 있고, 나아가 기록상 피신청인들이 신청인을 배제한 채 이 사건 토론회를 개최할 의사를 분명히 밝히고 있으며 이 사건 토론회에 참석하지 못함으로 인하여 신청인이 회복하기 어려운 손해를 입을 것이 명백하므로, 가처분으로써 신청인을 제외한 이 사건 토론회의 개최를 금할 보전의 필요성도 소명된다고 하겠다.

4. 결 론

그렇다면 신청인의 피신청인들에 대한 신청은 피보전권리 및 보전의 필요성이 소명되어 이유 있으므로 이를 모두 인용한다.

판사 박정헌(재판장) 강경표 김지영

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