[결정해설 (결정해설집8집)]
- 자치구의 행정동 명칭에 관한 독점적·배타적 사용권의 인정 여부 -
(헌재 2009. 11. 26. 2008헌라3ㆍ4, 판례집 21-2하, 456, 469)
황 문 섭*1)
피청구인 서울특별시 관악구가 서울시의 동 통·폐합 및 기능개편계획에 따라 행정동을 통·폐합하면서 기존의 ‘봉천제1동’이라는 행정동(동주민센터) 명칭을 ‘보라매동’으로, ‘신림4동’이라는 행정동 명칭을 ‘신사동’으로, ‘신림6동’, ‘신림10동’이라는 행정동 명칭을 ‘삼성동’으로 각 변경하는 조례를 개정한 것이 청구인 서울특별시 동작구(2008헌라3) 또는 청구인 서울특별시 강남구(2008헌라4)의 행정동 명칭에 관한 권한을 침해한 것인지 여부(소극)
2008. 8. 1. 서울특별시 관악구 조례 제779호로 공포된 ‘서울특별시 관악구 행정기구 설치조례 일부개정 조례’ [별표2] ‘동 주민센타의 명칭ㆍ위치 및 관할구역’의 ‘동주민센터명’ 부분 중 ‘보라매동’(2008헌라3), ‘신사동’ 및 ‘삼성동’ 부분(2008헌라4)이 헌법 또는 법률에 위반되어 청구인들의 권한1)을 침해한
것인지 여부 및 무효에 해당하는지 여부
피청구인은 법정동2)인 신림동, 남현동, 봉천동을 관할구역으로 하는 자치구이고, 청구인 동작구(2008헌라3)는 법정동인 노량진동, 상도동, 상도1동, 본동, 흑석동, 동작동, 사당동, 대방동, 신대방동을 관할구역으로 하는 자치구이며, 청구인 강남구(2008헌라4)는 법정동인 신사동,3)압구정동, 논현동, 청담동, 삼성동,4)대치동, 역삼동, 도곡동, 개포동, 일원동, 수서동, 세곡동, 자곡동, 율현동을 관할구역으로 하는 자치구이다.
피청구인(관악구)은 서울시의 동 동폐합 및 기능개편계획에 따라 행정동
을 통·폐합하면서, 기존의 ‘봉천1동’, ‘신림4동’, ‘신림6동, 신림10동’이라는 ‘행정동(동 주민센터)’ 명칭을 주민들의 선호도가 가장 높은 것으로 조사된 ‘보라매동’, ‘신사동’, ‘삼성동’으로 각 변경하는 내용의 조례를 개정하였다.
이에 청구인 동작구는 피청구인 관악구가 행정동 명칭을 ‘봉천1동’에서 ‘보라매동’으로 변경한 것이 조례제정권의 범위를 일탈하여 이미 보라매의 명칭을 관할구역 내 공원, 시설물, 도로의 명칭으로 사용하고 있는 청구인 동작구의 행정동 명칭에 관한 권한을 침해한 것이라면서(2008헌라3), 청구인 강남구는 피청구인 관악구가 행정동 명칭을 ‘신림4동’, ‘신림6동 및 신림10동’에서 ‘신사동’과 ‘삼성동’으로 변경한 것이 조례제정권의 범위를 일탈하여 이미 관할구역 내의 동 명칭으로 신사동과 삼성동의 명칭을 사용하고 있는 청구인 강남구의 행정동 명칭에 관한 권한을 침해한 것이라면서(2008헌라4), 각 피청구인(관악구)을 상대로 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
시와 구(자치구를 포함한다)의 관할구역 내에 있는 명소나 공공시설물, 도로의 명칭 또는 동의 명칭은 특정 지방자치단체의 명칭과는 구분되는 것으로서, 그 동 명칭이 지방자치단체의 정체성과 불가분의 관계를 이루는 것으로 보기는 어렵다. 더욱이 행정동은 행정사무를 원활히 하기 위해 조례로 정한 동으로 주민들의 거주 지역을 행정상의 편의에 의하여 설정한 행정구역의 단위를 뜻하므로, 행정동의 명칭이 당해 지방자치단체의 동일성ㆍ정체성과 직접 연관되어 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라 이러한 행정동 명칭이 변경된다 하더라도, 주민등록주소나 등기부등본, 토지대장, 건축물대장 등 각종 공부상의 동(법정동) 주소가 변경되는 것도 아니어서, 행정동의 명칭 변경이 공익에 미치는 영향도 상대적으로 미약하다고 할 것이다.
한편 행정동 명칭의 변경은 지방자치단체의 관할구역 안 행정구역의 명칭에 관한 사무로서 지방자치단체의 자치사무에 속하는 것이므로 그 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 할 것이고, 지방자치단체가 행정동의 명칭을 정함에 있어 관계법령에서 내용상의 한계를 규정하거나 인접 지방자치단체 및 그 관할구역 내 주민의 이익을 보호하기 위한 특별한 제한규정을 두고
있지도 아니하다.
이와 같은 점 등을 종합해 보면, 지방자치단체와 견련성이 인정되는 명칭이 거래시장에서 상표 등에 해당하여 상표법 또는 부정경쟁방지법 등에 의하여 구체적, 개별적으로 보호될 수 있는지의 여부는 별론으로 하고, 적어도 지방자치단체와 다른 지방자치단체의 관계에서 어느 지방자치단체가 특정한 행정동 명칭을 독점적ㆍ배타적으로 사용할 권한이 있다고 볼 수는 없다.
자치구인 청구인들의 이 사건 권한쟁의심판청구가 적법요건을 갖춘 것인지가 문제된다. 심판청구의 적법요건은 당사자, 피청구인의 처분 또는 부작위의 존재, 권한의 침해 또는 현저한 침해위험의 가능성, 청구기간, 심판의 이익의 측면에서 검토되어야 하고, 만일 청구인들의 이 사건 권한쟁의심판청구가 적법요건을 갖춘 경우에는 헌법재판소는 그 심리를 위해 구두변론을 거쳐야 한다(헌법재판소법 제30조 제1항).
이 사건 권한쟁의심판청구에 있어서 특히 문제되는 적법요건은, 피청구인의 처분이 존재하는지의 여부와 권한의 침해 또는 현저한 침해위험의 가능성을 인정할 수 있는지의 여부라 할 것이고, 헌법재판소는 이 사건 결정에서 후자의 문제만을 지적하면서 이 사건 권한쟁의심판청구가 부적법하여 그 흠을 보정할 수 없는 경우에 해당한다고 보아 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 변론 없이 이를 각하하였는바(헌법재판소법 제40조, 민사소송법 제219조), 이 사건에서의 주된 쟁점은 이 사건 권한쟁의심판청구가 권한의 침해 또는 현저한 침해위험의 가능성이라는 적법요건을 충족한 것으로 볼 수 있는지의 여부에 있다.5)
(1) 헌법재판소법 제62조 제1항 제3호 나목은 지방자치단체 상호간의 권한쟁의심판으로써 시ㆍ군 또는 자치구 상호간의 권한쟁의심판을 규정하고 있고, 이 사건 권한쟁의심판청구의 청구인들 및 피청구인은 모두 자치구인 지방자치단체이므로 지방자치단체 상호간의 권한쟁의심판에 있어서의 당사자능력이 인정된다.
(2) 나아가 권한쟁의심판청구는 헌법과 법률에 의하여 부여받은 권한을 가진 자만이 그 권한의 침해를 다투며 권한쟁의심판을 청구할 수 있고, 처분 또는 부작위를 야기한 기관으로서 법적 책임을 지는 기관만이 피청구인 적격을 가진다 할 것이다. 그런데 청구인들은 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여받은 행정동 명칭 부여권을 침해받았다고 주장하고 있고, 그 침해의 원인은 피청구인의 행정동 명칭 부여권에 근거한 이 사건 조례의 개정에 있다는 것인바, 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하여, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 지방자치법 제4조 제5항,6)제6조,7)제9조 제2항 제1호8)등
에 의하면 지방자치단체는 조례로서 지방자치단체의 사무에 속하는 행정동의 명칭 등을 정하거나 변경할 수 있는 권한을 가지므로, 청구인들 및 피청구인은 이 사건 권한쟁의심판청구에 있어서의 당사자 적격이 인정된다.
(1) 헌법재판소법 제61조 제1항은 “권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고 있지만, 제2항은 “제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다.”고 규정하고 있으므로 권한쟁의심판을 청구하려면 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하여야 한다(헌재 2005. 12. 22. 2004헌라3, 판례집 17-2, 650, 658). 여기서의 처분은 입법행위와 같은 법률의 제정과 관련된 권한의 존부 및 행사상의 다툼, 행정처분은 물론 행정입법과 같은 모든 행정작용 그리고 법원의 재판 및 사법행정작용 등을 포함하는 넓은 의미의 공권력처분을 의미하는 것으로 보아야 할 것이다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4, 판례집 18-1 하, 28, 35).
(2) 이 사건에서는 피청구인의 이 사건 조례가 청구인들이 가지는 권한을 침해하였는지의 여부가 문제되는바, 이와 같은 행정동 명칭 변경에 관한 조례의 개정행위9)도 넓은 의미의 법규 제ㆍ개정행위에 해당하는 만큼, 위
법률조항의 처분에 해당한다고 봄이 상당하다(헌재 2004. 9. 23. 2003헌라3, 판례집 16-2 상, 469 참조10)). 헌법재판소는 건설교통부장관이 경부고속철도 제4-1공구 역의 이름을 “천안아산역(온양온천)”으로 결정한 것이 아산시의 자치권을 침해하였다는 이유로 아산시가 건설교통부장관을 상대로 제기한 권한쟁의심판청구 사건에서, “청구인의 권한에 부정적인 영향을 주어서 법적으로 문제되는 경우에는 사실행위나 내부적인 행위도 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 결정은, 그것이 행정소송의 대상이 되는 처분인지 여부는 별론으로 하고, 권한쟁의심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 것이다.”라고 판시한 바도 있다(헌재 2006. 3. 30. 2003헌라2, 공보 제114호, 523, 523-524).
(3)다만 이에 대하여 ‘처분’이란 법적 중요성을 지녀야 하고 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 없는 행위는 처분이라 할 수 없으므로(헌재 2005. 12. 22. 2004헌라3, 판례집 17-2, 650),11)행정능률과 편의
를 위한 차원에서 행정동 명칭을 변경하는 내용의 이 사건 조례는 청구인의 법적 지위에 구체적으로 영향을 미칠 가능성이 없으므로, 처분성이 인정되지 않는다는 반대견해도 있을 수 있다. 실제로 청구인 등이 제기한 이 사건 조례의 무효확인소송에서 법원은 이 사건 조례의 처분성을 부정하였다.12)
(4) 헌법재판소는 이 사건 결정에서 피청구인의 처분이 존재하는지의 여부에 대하여는 명확히 그 입장을 밝히지는 아니하였지만, 위에서 본 바와 같이 조례의 개정행위도 처분에 해당한다는 전제에 서 있는 것으로 이해된다.
권한쟁의심판의 청구는 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 하여야 한다(헌재법 제63조 제1항). 이 사건 조례는 2008. 8. 1. 공포(2008. 9. 1. 시행)되었는바,13)청구인들의 심판청구는 그 때로부터 60일 이내에 제기되었으므로, 청구기간을 준수하였다.
현재 청구인들이 권한을 침해당하였다는 침해원인인 이 사건 조례가 시행되고 있으므로, 이 사건 권한쟁의심판청구는 그 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.
헌법재판소법 제61조 제2항에 의하면, 피청구인의 처분 또는 부작위가 ‘헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현
저한 위험이 있는 때에 한하여’ 권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 여기서 ‘권한의 침해’란 피청구인의 처분 또는 부작위로 인한 청구인의 권한침해가 과거에 발생하였거나 현재까지 지속되는 경우를 의미하며, ‘현저한 침해의 위험성’이란 아직 침해라고는 할 수 없으나 침해될 개연성이 상당히 높은 상황을 의미한다. 권한쟁의심판청구의 적법요건 단계에서 요구되는 권한침해의 요건은, 청구인의 권한이 구체적으로 관련되어 이에 대한 침해가능성이 존재할 경우 충족된다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4, 판례집 18-1하, 28, 35-36).
이 사건의 경우, 청구인들은 피청구인이 조례로 관할구역 내의 행정동 명칭을 변경할 권한이 있음은 다투지 아니하면서, 다만 피청구인이 행정동의 명칭을 변경함에 있어 특정한 행정동의 명칭을 사용하지 아니할 의무 내지는 한계가 있고, 특정한 행정동의 명칭은 특정한 자치구에만 독점적, 배타적으로 귀속되는 권한이라는 전제에서 이 사건 조례로 인하여 청구인들이 헌법 및 지방자치법에 의하여 보장받은 행정동 명칭 부여권 내지 관리권을 침해받았다는 취지로 주장하고 있다. 따라서 이 사건 조례로 인하여 청구인들이 주장하는 권한의 침해 또는 현저한 침해위험의 가능성14)이 있는지는 결국 (i) 지방자치단체의 행정동 명칭에 관한 권한이 지방자치단체의 정체성ㆍ동일성에 관계되는 이른바 명칭권의 보호범위에 포함되는지, (ii) 자치구가 행정동 명칭을 정함에 있어 특정 행정동의 명칭을 사용하지 아니할 법령상의 한계가 인정되는지, (iii) 그 결과 청구인들의 주장과 같이 지방자치단체의 행정동 명칭에 관한 독점적ㆍ배타적 권한이 인정될 수 있는지의 여부에 달려있다고 할 것이다. 한편 이와 같은 전제가 충족되었다면 과연 이 사건에서 피청구인의 행정동 명칭에 관한 구체적인 권한행사가 청구인들의 자치권을 침해한 것인지의 여부는 본안에서 검토되어야 할 문제라고 할 것이다.
법인인 지방자치단체의 명칭은 특정 지방자치단체의 인격성 내지 동일성을 표상하는 것으로서 보호되어야 하고,15)이러한 지방자치단체의 명칭은 지적제도, 도로교통, 우편배달 등 공익과 직접적인 관련을 가진다. 우리 지방자치법은 이와 같은 견지에서 지방자치단체의 명칭의 변경은 법률로 정하도록 하고(지방자치법 제4조 제1항 제2문), 관계 지방자치단체의 의회16)의 의견을 듣도록 하고 있다(지방자치법 제4조 제2항). 이처럼 지방자치단체의 명칭 결정에 있어 해당 지방자치단체의 관여를 법상 인정하고 있는 것은,17)사람의 이름이 인격권과 불가분의 관계를 이루듯 지방자치단체의 명칭은 해당 지방자치단체의 정체성과 불가분의 관계를 이루기 때문이라고 볼 것이다(헌재 2008. 3. 27. 2006헌라1, 판례집 20-1상, 332, 351).
한편 시와 구(자치구를 포함한다)의 관할구역 내에 있는 동(洞)의 명칭도 지적제도, 도로교통 등 공익과 관련성을 갖긴 하지만, 이와 같은 동의 명칭은 특정 지방자치단체의 명칭과는 구분되는 것으로서, 그 동 명칭이 지방자치단체의 정체성과 불가분의 관계를 이루는 것으로 보기는 어려우므로, 지방자치단체의 명칭과 같은 보호대상이 된다고 보기는 어렵고,18)우리 지방자치법에서도 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동의 명칭의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하고 그 결과를 시ㆍ도지사에게 보고하도록 규정하고 있을
뿐이다(지방자치법 제4조 제3항 단서).19)
그런데 동ㆍ리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동ㆍ리를 2개 이상의 동ㆍ리로 운영하거나 2개 이상의 동ㆍ리를 하나의 동ㆍ리로 운영하는 등 행정 운영상 동ㆍ리를 따로 둘 수 있고(지방자치법 제4조 제5항), 이와 같이 행정능률과 주민의 편의를 위하여 행정운영상 두는 동을 ‘행정동’이라 하는바, 이 사건에서 문제되는 것은 바로 행정동 명칭의 변경에 관한 것이다. 이러한 행정동 명칭은 당해 지방자치단체의 조례로 정할 사항이고 그 명칭이 변경된다 하더라도, 주민등록주소20)나 등기부등본, 토지대장, 건축물대장 등 각종 공부상의 동(법정동) 주소가 변경되는 것은 아니므로,21)행정동의 명칭의 변경은 공익에 미치는 영향이 상대적으로 미약하고, 그 행정동의 명칭이 당해 지방자치단체의 동일성ㆍ정체성과 직접 연관되어 있다고 보기도 어렵다. 뿐만 아니라 행정동의 명칭은 그 자체가 독자적인 의미를 가진다거나 독자적으로 사용되기 보다는 당해 행정동이 속한 지방자치단체(자치구)의 명칭과 함께 사용되는 것이 일반적이므로 행정동의 명칭의 동일성ㆍ유사성만으로는 그 식
별력에 현저한 지장이 초래된다고 보기도 어렵다.22)
따라서 지방자치단체의 이른바 명칭권의 보호범위에 그 행정동의 명칭(또는 장래 사용할 행정동의 명칭)까지 포함된다고 볼 수는 없다.
지방자치법에서는 행정동을 두는 것 자체를 그 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 하고 있고(지방자치법 제4조 제5항), 행정동 소재지의 변경 또한 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있는바(지방자치법 제6조), 행정동 명칭의 변경은 관할구역 안 행정구역의 명칭에 관한 사무로서 지방자치단체의 자치사무에 속하는 것이므로(지방자치법 제9조 제2항 제1호 가목 참조), 행정동의 명칭 변경 또한 그 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 할 것이고(지방자치법 제4조 제5항, 제22조 참조), 이와 같은 행정동의 명칭에 관한 권한은 당해 지방자치단체의 자치권에 속하는 것이다.
그런데 지방자치법 및 관계법령을 살펴보아도 지방자치단체가 행정동의 명칭을 정함에 있어 어떠한 내용상의 한계를 규정하고 있지도 아니하고 다른 인접 지방자치단체 및 그 관할구역 내 주민의 이익을 보호하기 위한 특별한 절차상의 제한규정을 두고 있지도 아니하다.
따라서 어떤 지방자치단체가 행정동의 명칭을 정함에 있어서 다른 지방자치단체의 관할구역 내 행정동 명칭과 동일 내지 유사한 명칭을 사용하거나 다른 지방자치단체의 관할구역 안에 있는 공공시설물의 명칭을 사용하였다 하더라도, 이를 두고 바로 법령상의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다.
어느 지방자치단체가 조례로서 그 관할구역 안의 행정동 명칭 변경에 관
한 권한을 행사한 것이, 다른 지방자치단체의 그 관할구역 안의 행정동 명칭에 관한 권한을 침해한다고 보기는 어렵다. 지방자치단체로서는 다른 지방자치단체의 행정동 명칭 변경여부와 관계없이 여전히 기존의 행정동 명칭을 사용할 수 있음은 물론 행정동 명칭을 새로 정하거나 변경할 수 있기 때문이다. 이 사건에서 청구인들도 이와 같은 점을 부인하고 있지는 아니하다. 따라서 피청구인의 이 사건 조례가 청구인들의 행정동 명칭에 관한 자치권을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지의 여부는, 곧 지방자치단체가 다른 인접한 지방자치단체와의 관계에 있어서 특정한 행정동 명칭을 독점적, 배타적으로 사용할 권한이 인정될 수 있느냐의 여부에 따라 결정될 문제라고 할 수 있다.
그런데 앞에서 본 바와 같이 행정동이란 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 행정운영상 두는 것으로 그 명칭이 지방자치단체(자치구)의 명칭이나 법정동의 명칭과는 엄연히 구분되는 것임은 물론 행정동의 명칭 여하에 따라 지방자치단체의 동일성이나 정체성이 영향을 받는다고 보기는 어렵고, 행정동 명칭 변경에 있어 일반인이나 인접 자치구 주민의 오인ㆍ혼동 가능성 등이 당해 지방자치단체의 자치권에 속하는 행정동 명칭에 관한 권한 행사에 있어 법령상의 한계로 작용할 수도 없는 것이다.
이와 같은 점 등을 종합해보면, 기존의 행정동 명칭이 거래시장에 있어서 상표 등에 해당하여 상표법 또는 부정경쟁방지법 등에 의하여 구체적, 개별적으로 보호될 수 있는지의 여부는 별론,23)적어도 지방자치단체와 다른 지
방자치단체의 관계에서 어느 지방자치단체가 특정한 행정동 명칭을 독점적ㆍ배타적으로 사용할 권한이 있다고 볼 수는 없다.
나아가 설사 어느 지방자치단체에 특정한 행정동 명칭을 독점적ㆍ배타적으로 사용할 권한이 인정될 수 있다 하더라도,24)보라매공원은 서울시의 서남권에 위치한 공원으로서 그 시설의 관리 및 운영은 서울시공원관리사업소에서 전담하고 있고, 이를 이용하는 대부분의 시민은 공원과 인접한 서울특별시 동작구(청구인)와 서울특별시 관악구(피청구인)의 주민인 점, ‘보라매’란 빠르고 용맹한 사냥매를 뜻하는 조류의 일종을 일컫는 보통명사인 점 등을 종합해볼 때,25)청구인 동작구가 ‘보라매동’이라는 명칭에 관하여 독점적ㆍ배타적 사용권한을 취득하였다고 보기 어렵고, 또한 피청구인 관악구의 관할구역 내 행정동 명칭인 ‘신사동’과 ‘삼성동’의 한자 표기를 보면 ‘新士洞’과 ‘三聖洞’으로 청구인 강남구의 관할구역 내 동 명칭인 ‘新沙洞’과 ‘三成洞’과는 훈(訓)이 다른 점, 전국적으로 살펴볼 때 신사동은 서울특별시 은평구에서 1975년부터, 삼성동은 대전광역시 동구에서 1936년부터, 그리고 전라북도 익산시에서 1995년부터 명칭을 사용하고 있는 점 등을 종합해볼 때, 청구인 강남구가 ‘신사동’ 및 ‘삼성동’이라는 명칭에 관하여 독점적ㆍ배타적 사용권한을 취득하였다고 보기도 어렵다.
그렇다면 지방자치단체가 행정동 명칭을 정하거나 변경함에 있어서 다른 특정 지방자치단체의 ‘행정동’ 명칭에 관한 독점적ㆍ배타적 권한을 인정할 수 없는 것인 이상, 피청구인의 이 사건 조례로 인하여 청구인들의 행정동 명칭에 관한 권한의 침해 또는 현저한 침해위험의 가능성이 있는 경우로 볼 수 없다.26)
(1) 위에서 본 입장과는 달리 이 사건 심판청구가 ‘권한의 침해 또는 현저한 침해위험’의 가능성은 충족하였다고 보는 경우, 즉 ① 위에서 본 내용에 동의하면서도, 행정동 명칭에 관한 권한이 자치권의 범주에 속하는 이상 권한의 침해 또는 현저한 침해위험의 가능성은 충족한 것으로 보고, 독점적ㆍ배타적 권한인지의 여부는 본안판단의 문제로 보는 경우,27)② 위에서 본 내용과는 달리 행정동의 명칭도 지방자치단체의 정체성에 직결되는 것으로써 독점적ㆍ배타적 권한으로 인정될 수 있다거나 독점적ㆍ배타적 권한은 아니더라도 지방자치단체의 정체성에 직결되어 자치권의 본질을 훼손할 우려가 있다고 보는 경우에는 필요적 변론을 거쳐 본안판단을 하여야 한다. 한편 청구인 강남구의 경우에는 청구인 동작구와는 달리 피청구인 관악구가 사용하려는 행정동 명칭을 이미 동 명칭으로 사용하고 있는 만큼, 청구인 강남구에 대하여는 그 권한침해의 가능성을 인정하여 본안판단에 나아가야 한다는 입장도 가능하다. 다만 위 ①의 입장을 취할 경우에는 본안판단에 나아가더라도 그 주된 내용은 앞에서 본 ‘권한의 침해 또는 현저한 침해위험’의 가능성 부분의 내용과 별다른 차이가 없게 된다(적법요건의 문제로 볼 것인지, 본안의 문제로 볼 것인지의 차이가 있을 뿐임).
(2) 그런데 이 사건 심판청구는 청구인들과 피청구인 중 누가 행정동 명칭에 관한 자치권을 가지느냐의 문제가 아니라(모두 행정동 명칭에 관한 자치권을 가지는 점에 있어서는 다툼이 없다), 특정한 행정동 명칭에 관하여는
특정 지방자치단체에서만 이를 사용할 수 있고 다른 지방자치단체에서는 사용할 수 없다는 점을 전제로 하여(적법요건으로서의 심사 부분 - 지방자치단체의 행정동 명칭에 관한 독점적ㆍ배타적 권한의 인정 여부), 보라매동, 신사동, 삼성동이라는 동 명칭을 피청구인이 사용할 수 없음에도 이를 사용함으로써 청구인들의 자치권한을 침해하였다는 것(본안판단에서의 심사 부분 - 청구인에게 보라매동, 신사동, 삼성동이라는 동 명칭에 관한 독점적ㆍ배타적 권한이 인정되는지 여부)이 주된 청구이유이다. 앞에서 언급한 바와 같이 지방자치단체의 행정동 명칭에 관한 독점적ㆍ배타적 권한이 인정되지 아니하고, 또한 행정동의 명칭이 지방자치단체의 정체성에 직결되는 것으로써 지방자치단체의 자치권의 본질을 훼손할 우려가 있다고 보이지도 아니하므로, 굳이 본안판단에 나아갈 필요는 없다고 본다.
○ 헌재 2006. 3. 30. 2003헌라2, 공보 제114호, 523, 524-525
건설교통부장관이 역사의 명칭을 “천안아산역(온양온천)”으로 정한 결정이 재량권을 일탈, 남용하여 아산시의 지방자치권의 한 내용인 영토고권을 침해하였는지의 여부가 쟁점이 된 사건에서 우리 재판소는, “이 사건에서 청구인 권한이 침해될 개연성이 있는지 여부는 우선 청구인이 주장하는 바와 같은 영토고권이라는 자치권이 헌법 또는 법률에 의하여 청구인에게 부여되어 있는지 여부에 따라 결정된다고 할 것이다. …… 그러나 지방자치제도의 보장은 지방자치단체에 의한 자치행정을 일반적으로 보장한다는 것뿐이고, 마치 국가가 영토고권을 가지는 것과 마찬가지로 지방자치단체에게 자신의 관할구역 내에 속하는 영토ㆍ영해ㆍ영공을 자유로이 관리하고 관할구역 내의 사람과 물건을 독점적ㆍ배타적으로 지배할 수 있는 권리가 부여되어 있다고 할 수는 없다. 청구인이 주장하는 지방자치단체의 영토고권은 우리나라 헌법과 법률상 인정되지 아니한다. 따라서 이 사건 결정이 청구인의 영토
고권을 침해한다는 주장은 가지고 있지도 않은 권한을 침해받았다는 것에 불과하여 본안에 들어가 따져볼 필요가 없다.”고 판시하였다.
○ 헌재 2005. 12. 22. 2005헌라5, 판례집 17-2, 667, 676-677
국가정책에 참고하기 위해 중앙행정기관장의 요구에 의해 실시되는 주민투표법 제8조의 주민투표를 요구받지 않은 지방자치단체(제주시 등)에게 주민투표실시에 관한 권한침해를 다툴 여지가 있는지 여부가 문제된 사안에서, 우리 재판소는 “이 사건의 경우 도 단위의 투표실시와 시ㆍ군 단위의 투표실시가 서로 배타적인 관계에 있어서 제주도에 의한 주민투표실시가 청구인들(제주시, 서귀포시 등)의 주민투표실시를 불가능하게 하는 효과를 가진다고 평가할 수 있어서 실질적으로 실시권한이 침해되었다고 주장할 여지가 있는지를 본다. …… 투표대상인 국가정책사안이 단순히 제주도 내 4개 시ㆍ군의 폐치에 그치는 것이 아니라 제주도 전체의 행정구조개편과 개발에 관련된 문제여서 주민투표법 제8조의 해석상 제주도 또한 제8조 제1항에서 가리키는 ‘관계 지방자치단체’에 포함될 수 있다. 그리고 현실적으로 행정자치부장관이 다시 청구인들에게 주민투표를 요구할 의사가 있는지 여부는 사실의 문제로서 이 사건 주민투표실시 때문에 청구인들에 대한 주민투표실시요구와 그 실시가 불가능하게 된 것도 아닌 이상 법적으로는 이를 배제하거나 불가능하게 하는 효과가 있다고 할 수도 없다. 그렇다면 이 사건 주민투표실시로 인해 청구인들의 제8조의 주민투표실시권한이 침해되었다고 볼 여지는 없다.”고 판시하였다.
일본의 보통지방공공단체는 도(都)ㆍ도(道)ㆍ부(府)ㆍ현(縣)과 시(市)ㆍ정(町)ㆍ촌(村)이 있고, 그 중 도도부현의 명칭의 변경은 입법사항이고, 시정촌의 명칭의 변경은 조례로 정할 수 있되 도도부현지사와 미리 협의를 거치도록 하고 있다(일본 지방자치법 제3조 참조). 그런데 일본의 경우에도 지방공공단체의 관할구역 내의 사무소나 지역자치구와 지방공공단체가 아닌 군(
郡)29)이나 (시정촌 구역 내의) 정(町)ㆍ자(字)30)의 명칭에 관해서는 조례 또는 도도부현의 지사나 시정촌장이 당해 도도부현의 의회나 시정촌의회의 의결을 거쳐 정할 수 있도록 하고 있다{우리의 동 명칭에 관한 일본의 관계법령은 정(町)ㆍ자(字)의 명칭에 관한 일본 지방자치법 제260조로 보인다}.
[일본 지방자치법（平成 21. 3. 31. 법률 제13호로 개정된 것)]
제3조31)① 지방공공단체의 명칭은 종래의 명칭으로 한다.
② 都·道·府·縣의 명칭을 변경하고자 하는 때에는 법률로 정한다.
③ 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현 이외의 지방공공단체의 명칭 변경은 이 법률에 특별히 정한 경우를 제외하고는 조례로 정한다.
④ 지방공공단체의 장은 전항의 규정에 의해 당해 지방공공단체의 명칭을 변경하려 할 때에는 미리 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현지사와 협의하여야 한다.32)
⑤ 지방공공단체는 제3항의 규정에 의하여 조례를 제정 또는 개폐한 때에는 즉시 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현지사에게 당해 지방공공단체의 변경후의 명칭 및 명칭을 변경한 날을 보고하여야 한다.
⑥ 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현지사는 전항의 규정에 의한 보고가 있을 때는 바로 그 뜻을 총무대신에게 통지하여야 한다.
⑦ 전항의 규정에 의한 통지를 받은 때에는 총무대신은 바로 그 뜻을 고시하고, 이것을 국가의 관계행정기관의 장에게 통지하여야 한다.
제155조 ① 보통지방공공단체의 장은 그 권한에 속한 사무를 분담시키기 위해 조례로써 필요한 곳에 도도부현에 있어서는 지청(도에 있어서는 지청출장소를 포함한다）및 지방사무소, 시정촌에 있어서는 지소 또는 출장소를 설치할 수 있다.
② 지청이나 지방사무소 또는 지소나 출장소의 위치, 명칭 및 관할구역은 조례로써 정하여야 한다. (이하 생략)
제202조의4 ① 시정촌은, 시정촌장의 권한에 속하는 사무를 분담시키고 지역주민의 의견을 반영시켜 그 사무를 처리하기 위하여, 조례로써, 그 구역을 나누어 정한 구역에 지역자치구를 설치할 수 있다.
② 지역자치구에 사무소를 설치하는 하는 것으로 하고, 사무소의 위치, 명칭 및 관할구역은 조례로써 정한다. (이하 생략)
제259조 ① 군의 구역을 신설하거나 폐지하는 경우 또는 군의 구역 내지 그 명칭을 변경하는 경우에는, 도도부현의 지사가 당해 도도부현의 의회의 의결을 거쳐 정하고, 총무대신에게 신고하여야 한다.
④ 제1항부터 제3항까지의 경우에 있어서는, 총무대신은 즉시 그 취지를 고시하고 그것을 국가의 관계행정기관의 장에게 통지하여야 한다. (이하 생략)
제260조 ① 정령에서 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는, 시정촌의 구역 내의 정(町)이나 자(字)의 구역을 신설하거나 폐지하는 경우 또는 정이나 자의 구역이나 그 명칭을 변경함에 있어서는, 시정촌장이 당해 시정촌 의회의 의결을 거쳐 이를 정하고, 도도부현지사에게 신고하여야 한다.33)
② 도도부현지사는 전항의 규정에 의한 신고를 수리하면 즉시 이를 고시하여야 한다.34)
③ 제1항의 규정에 의한 처분은, 정령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 전항의 규정에 의한 고시에 의하여 그 효력이 발생한다.
(1) 자치단체 하부구역의 정의
독일에서 지방자치단체의 하부구역에 해당하는 Gemeindeteil/Ortsteil/Stadtteil(이하 ‘하부구역’이라 함)은 지방자치단체의 일부로서 주로 취락지구이며 다른 구역과 공간적으로 구분되어 있고 독자적인 이름을 가진 구역으로 정의된다. 이러한 하부구역은 역사적으로 발생된 공간으로 통계분석에 도움을 주고, 주민들에게 동질성을 부여하는 것 외에 도시행정에는 별다른 의미가 없다. 통상 과거 독립된 지방자치단체였으나, 지역관할 개편 시 하나의 자치단체로 통폐합되면서, 인접한 혹은 새로운 자치단체에 편입되어 독립성이 소멸된 구역들 혹은 새로운 주거지역을 형성해 독자적인 이름을 갖게 된 구역들이 주로 여기에 해당된다.35)어느 정도의 면적을 가지고 있고, 다른 구역과 구별되며 거주지가 형성되어 있으면, 해당 구역 주민의 신청에 따라 혹은 각 자치단체가 직권으로 자치단체 내에 하부구역을 지정할 수 있다.36)37)
(2) 각주의 지방자치법상 자치단체 및 그 하부구역의 명칭과 관련된 규정들
○ 니더작센주 지방자치법 제13조 제1항 : “지방자치단체는 지금까지의
이름을 그대로 사용한다. 각 주의 내무장관은 자치단체의 이름을 자치단체의 신청에 따라 변경할 수 있다. 자치단체 하부구역의 명칭을 별도로 지정하는 것에 대해서는 자치단체가 결정한다.”
○ 헤센주 지방자치법 제12조 : “각 자치단체는 지금까지의 명칭을 그대로 사용한다. 최상위 감독청은 신청에 따라 혹은 자치단체의 공청회를 거쳐 자치단체의 명칭을 변경할 수 있다; 최상위 감독청은 새로 설립된 자치단체의 명칭 또한 결정한다. 최상위 감독청은 표기방식의 변경과 식별표지의 병기에 대해서도 결정한다. 자치단체 하부구역의 명칭을 별도로 지정하는 것에 대해서는 자치단체가 결정한다.” ]
○ 니더작센주 지방자치법 제13조 제1항 : “자치단체는 지금까지의 명칭을 그대로 사용한다. 각 주의 내무장관은 자치단체의 명칭을 자치단체의 신청에 따라 변경할 수 있다. 하부구역의 명칭을 별도로 지정하는 것에 대해서는 자치단체가 결정한다.”
○ 브란덴부르크 주 지방자치법 제11조 제3항 : “지방자치단체 하부구역과 지방자치단체 구역 내에 존재하는 공용의 대로, 도로, 광장과 다리들의 명칭을 지정하는 것은 지방자치단체의 사무이다.”38)
○ 바덴뷰템베르크주 지방자치법 제5조 제4항 : “지방자치단체 하부구역의 명칭과 이 지역 내 공용의 대로, 도로, 광장 및 다리의 명칭을 지정하는 것은 지방자치단체의 사무이다. 동일한 지방자치단체 내에 동일한 명칭을 사용하는 것은 허용되지 아니한다.”
○ 바이에른주 지방자치법 제2조 제2항 : “감독관청은 지방참사원과 해당 주민들이 참가하는 공청회를 거쳐, 1. 공적 필요를 근거로 자치단체 및 그 하부구역의 명칭을 변경하거나 하부구역의 명칭을 취소할 수 있다; 2. 하부취락구역에 이름을 부여할 수 있다.”
○ 라인란드팔츠주 지방자치법 제4조 제4항 : “주정부는 신청에 따라
혹은 직권으로 자치단체의 공청회를 거쳐 자치구와 그 밖의 하부구역들의 명칭을 결정한다.”
(3) 자치단체의 구역명지정행위의 성격
하부구역의 명칭을 정하는 것은 지방자치단체의 독자적인 자치행정사무이다.39)다만, 바이에른주와 라인란드-팔츠주의 경우, 주정부가 신청에 따라 혹은 직권으로 명칭을 결정하도록 하고 있다. 하부구역의 명칭을 결정할 때, 지방자치단체는 공청회를 개최하여 다양한 계층(예컨대 문서관리청, 통계청 직원들, 체신청, 부동산등기·지적국 등)의 의견을 반영하여야 하며, 명칭의 명백성 및 식별가능성을 위해, 하나의 지방자치단체 내에 동일한 명칭이 부여되는 것은 허가되지 아니한다.40)각 주의 지방자치법에 따라 자치단체와 자치구 외에 그 밖의 하부구역의 이름도 담당 주장관에 의해 자치단체의 명칭공부에 수록된다. 명칭의 지정은 행정행위의 형태로 이뤄지는 한 일반처분의 형태를 띈 수령을 요하지 아니하는 행정행위이다(§ 35 S. 2 Alt. 2 VwVfG).41)
(4) 독일에서 자치단체 하부구역의 명칭과 관련된 논의
대도시의 경우와 달리 작은 시골마을의 경우, 해당 지방자치단체에 속해 있지만, 엄밀히 말해 독립된 하부구역이라 부를 수 없는 작은 부락들이 존재한다. 그 경우, 우편물의 주소를 표기할 때 종종 해당 자치단체명을 표기하지 않고 주민들이 즐겨 사용하는 부락의 이름만을 표기하여 혼동을 야기하기도 한다. 해당 부락의 주민들은 통상 주소를 부여받을 때, 부락이름을 뺀 지방자치단체의 이름만이 표기된 주소를 부여 받는데도, 실제 주소를 쓸 때,평소 즐겨 사용하는 부락명만을 표기하여 혼란을 야기하는 것이다. 이 경우 해당 부락에 새로운 도로명을 지정하여 문제를 해결할 수도 있다. 지방자치
법은 명시적으로 하나의 지방자치단체 내에 도로명을 중복하여 사용할 수 없도록 하고 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 사람들은 부락이름을 더 선호하여서 문제가 된다. 해당도시의 이름 뒤에 해당 부락의 명칭도 병기할 수 있도록 하는 식으로 주소표기 방식을 바꾸는 문제가 아직 논의 중이라고 한다.
(5) 도로의 명칭과 관련된 논의
독일의 거주지주소는 통상 거리명, 번지수, 도시 및 자치구명, 주(州)명으로 구성되어 있다.42)따라서 독일의 경우, 자치단체 하부구역의 명칭보다는 오히려 거리명을 지정하는 문제가 행정능률과 주민편의라는 공익과 더 깊은 관련성을 갖는 것으로 보인다. 그에 상응하여 독일의 경우 구역명과 관련된 판례는 존재하지 않지만, 도로명과 관련된 판례는 드물지 않게 발견된다.43)독일 각 주의 지방자치법은 구역명의 결정 뿐 아니라 공용의 대로(Straße)와 도로(Weg)의 명칭을 지정하거나 변경하는 것 또한 자치단체의 사무에 속한다는 것을 선언적으로 규정하고 있다(브란덴부르크주 지방자치법 제11조 제3항, 바덴뷰템베르크주 지방자치법 제5조 제4항). 도로명의 지정에 있어서 지역관할은, 당해 구역의 행정을 담당하는 자치단체에 있는 것이 아니라, 지적공부에 따라 결정된다. 즉, 지적 공부 상 해당도로가 어떤 자치단체에 속하는 지가 중요하다.44)나아가 자치단체의 독자적인 구역에 놓여있는 도로명의 지정은 원칙적으로 인접 자치단체와의 사전 협의를 전제로 하지 아니한다.45)도로명의 지정은 행정절차법 제41조 및 제43조 제1항에 따라 고지함으로써 효력이 발생하며, 별도의 집행행위는 필요하지 않다.46)
따라서 도로명의 지정은 일반처분의 형태로 발령되는 수령을 요하지 않는 대물적 행정행위이다.47)이러한 지정행위는 해당 지역주민들에게 직접적으
로 어떠한 이익이나 손해를 초래하지 아니한다. 나아가 명칭의 지정과 변경의 경우 자치단체에게는 폭넓은 형성의 자유가 주어진다. 물론 그 경우에 자치단체의 재량권 행사는 법률의 목적에 정향되어 있어야 한다.48)명칭을 지정하는 목적은 시민 상호간 혹은 시민과 관청 간의 소통 시 질서를 부여하고, 건물의 위치를 찾는 데에 기준점을 제시하는 데에 있다. 따라서 자치단체의 도로명지정은 이러한 도로명의 질서 및 추론기능이라는 본래 목적을 저해해서는 안 된다. 동일한 취지에서 각 주의 지방자치법 규정은 동일한 자치단체 내에 동일한 도로명의 사용을 금지하고 있다. 이러한 범위 내에서, 나아가 헌법상의 일반원칙 및 자의금지에 따라 자치단체의 형성의 자유는 제한된다.49)도로명을 결정할 때 자치단체는 공익과 사익을 비교형량하여 하자 없는 재량결정을 내려야 하며 그 범위 내에서 지역주민은 명칭결정의 직접적인 수범자가 아니더라도 하자 없는 재량결정에 대한 권리를 갖는다.50)
(6) 소결론
독일에서 자치단체 내 하부구역의 명칭에 대한 결정은 지방자치법상의 선언적 규정에 따라, 자치단체의 독자적인 자치사무에 속한다. 직접적으로
구역명의 지정과 관련된 판례는 존재하지 않지만, 도로명의 지정에 관한 독일 지방법원의 판례를 통해 유추해 보건대, 자치단체는 하부구역의 명칭을 정할 때 폭넓은 형성의 자유를 가지며, 이러한 형성의 자유는 오로지 자치단체 내에 있는 다른 구역과의 식별가능성이라는 범위 내에서만 제한된다. 따라서 구역명의 결정은 자치단체 내의 행정능률 및 주민편의와 관련된 문제이며, 인접한 혹은 다른 자치단체의 결정과 무관하고, 그들과의 사전 협의를 요하지도 않는다.
요컨대 독일 각 주의 지방자치법과 관련 판례 어디에서도, 하부구역 명칭 결정 시, 지방자치단체에게 특정 명칭을 독점적·배타적으로 사용할 권한이 있다는 논거는 찾을 수 없다.51)
이 사건 결정에서는, 행정동은 행정능률과 주민의 편의를 위하여 행정운영상 두는 것이고 행정동 명칭을 조례로 정함에 있어 다른 특별한 제한규정도 없으므로, 이 사건에서 피청구인이 행정동 명칭을 변경하였고 그것이 다른 자치구인 청구인들의 명소, 도로, 동의 명칭과 유사하다는 사정만으로는 청구인들의 행정동 명칭에 관한 권한이 침해될 가능성이 없다고 판시함으로써, 자치구의 행정동 명칭에 관한 독점적ㆍ배타적 사용권이 인정될 수 없음을 명백히 하였다.
다만 이는 어디까지나 이 사건에서 문제된 청구인들의 ‘행정동’ 명칭에 관한 권한 침해 주장에 대한 판단일 뿐이고, 어느 자치구가 사용하려는 행정동 명칭이 다른 자치구의 명칭권 보호범위에 포함되는 명칭인 경우에도 다른 자치구의 권한 침해를 일률적으로 부정하는 취지로는 보기 어렵다.