처분청은 청구인이 기존에 소유하고 있던 ○○도 ○○시 ○○동 ○○번지외 3필지 토지가 토지구획정리사업지구에 편입됨에 따라 1997년도와 1998년도 종합토지세 부과시에는 종전 토지에 따라 종합토지세를 부과고지하였으나 1999년도 및 2000년도분은 환지예정지를 과세대상으로 하여 각 연도별 종합토지세 납기에 이를 부과고지하였고, 2001년도에는 환지예정지로 지정받은 토지중 과세기준일 현재 소유하고 있는 ○○시 북부 제1,2토지구획정리사업지구내 96블럭 1놋트 1,778.1㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)와 ○○시 ○면 ○○리 ○○번지외 2필지 토지 25,656㎡에 대하여 그 시가표준액(231,160,559원)에 지방세법 제234조의16 제1항의 세율을 적용하여 산출한 2001년도분 종합토지세 1,298,120원, 도시계획세 389,610원, 지방교육세 259,620원, 합계 1,947,350원을 2001.10.6. 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구인은 기존에 소유하고 있던 토지중 일부 토지가 토지구획정리사업지구에 편입되었는 바, 토지구획정리사업법의 입법목적이 토지구획정리사업의 집행절차, 방법 및 비용부담 등에 관한 사항을 규정함으로써 토지구획정리사업을 촉진하고 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하고 있고, 토지구획정리사업은 사업시행지역안의 토지소유자들이 공동으로 비용을 부담하여 사업을 실시하고 구획정리사업이 완료되면 공공시설을 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속하게 됨으로써 지역사회의 공익에 크게 기여하는 공공사업으로서, 지방세법 제9조에서 지방자치단체는 행정자치부장관의 허가를 얻어 과세면제 및 불균일과세 조례를 제정할 수 있도록 규정하고 있으므로, 처분청은 토지구획정리사업과 같은 공공사업에 제공된 토지에 대하여 이를 과세면제할 수 있도록 조례를 제정하여야 할 것임에도, 처분청이 이를 제정하지 않은 채 토지구획정리사업지구내의 토지에 대하여 종합토지세를 부과고지한 처분은 부당하며,

또한, 지방세법시행규칙 제105조에서 환지처분의 공고가 되지 아니한 도시개발구역안에 있어서는 전·답·과수원·목장용지 및 임야를 도시계획세 과세대상에서 제외하도록 규정하고 있는데도 처분청이 지목이 전 또는 답인 종전토지에 대하여 도시계획세를 부과고지한 처분은 부당하다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단

이 사건 심사청구의 다툼은 토지구획정리사업지구내의 토지에 대하여 종합토지세를 비과세하도록 감면조례를 제정하지 않은 것이 타당한 지 여부와 도시계획세 과세대상에서 제외되는 토지에 해당하는 지 여부에 관한 것이라 하겠다.

먼저 관계법령을 보면, 지방세법 제234조의8에서 종합토지세 과세대상은 모든 토지로 하며, 같은 법 제234조의9에서 종합토지세 과세기준일 현재 제234조의8의 규정에 의한 과세대상 토지를 사실상으로 소유하고 있는 자는 종합토지세 납세의무를 진다고 규정하고 있으며, 같은 법 제235조 제1항, 같은 법시행령 제195조 제1호, 같은 법시행규칙 제105조 제1호 및 제2호를 종합하면, 도시계획세는 도시계획사업에 필요한 비용에 충당하기 위하여 도시계획구역 안에 있는 토지로서 종합토지세 과세대상 토지중 전·답·과수원·목장용지·임야를 제외한 토지를 과세대상으로 하지만, 도시개발법에 의하여 환지방식으로 시행하는 도시개발구역 안의 토지로서 환지처분의 공고가 된 도시개발구역안에 있어서는 전·답·과수원·목장용지 및 임야를 포함한 모든 토지를 과세대상으로 한다고 규정하고 있다.

다음으로 청구인은 토지구획정리사업이 공익사업으로서 토지구획정리사업지구내의 토지에 대하여 감면조례를 제정하여 종합토지세를 비과세하여야 하는데도 감면조례를 제정하지 아니하고 종합토지세를 부과고지한 처분이 부당하며, 도시계획세 비과세 대상에도 해당된다고 주장하고 있으므로 이를 차례로 살펴보면,

우선, 청구인의 주장내용중 2000년도 정기분과 그 이전에 각 연도별 종합토지세 납기에 부과고지한 종합토지세 등의 부과처분에 대한 심사청구는 기간경과로 인하여 본안심의대상에 해당되지 않는다 하겠다.

다음으로 감면조례를 제정하지 않는 것이 부당하다는 주장에 대하여 보면, 헌법 제117조 및 제118조에서는 지역 주민들이 자신들이 선출한 자치단체의 장과 지방의회를 통하여 자치사무를 처리할 수 있는 대의제 또는 대표제 지방자치를 보장하고 있을 뿐이지만, 이러한 대의제 및 대표제 민주주의를 보완하기 위하여 지방자치법 제13조의3에서 주민에게 조례의 제정 및 개폐청구권을 부여하여 주민이 지방자치사무에 직접 참여할 수 있는 길을 열어 놓고 있으나, 지방세의 부과징수 및 감면에 관한 사항은 청구대상에서 제외하도록 규정함으로써, 지방세에 관하여는 지방자치단체의 구성원인 주민에게 그러한 조례제정을 청구할 수 있는 권리를 부여하고 있지 않는 바, 지방세법 제7조 및 제9조에서 지방자치단체에 과세면제 및 불균일과세를 조례로써 정할 수 있도록 규정하고 있지만, 그러한 조례의 제정 및 개정은 지방자치단체의 장이나 지방의회를 통하여 실현할 수 있을 뿐이므로, 청구인의 종합토지세 감면조례 제정 요구에도 불구하고 토지구획정리사업지구내의 토지에 대하여 종합토지세를 감면하는 조례를 제정하지 않는다는 사유로 곧바로 토지구획정리사업지구내의 토지에 대하여 종합토지세 부과처분이 부당하다는 주장은 받아들일 수 없는 것이라 하겠다.

끝으로 도시계획세에 관하여 보면, 처분청이 1997.9.1. 토지구획정리사업 시행인가를 받으면서 청구인이 종전에 소유하고 있던 토지가 당해 사업지구에 편입되었고, 1998.4.28.부터 공사에 착공하여 현재까지 토지구획정리사업이 진행중인 상태로서, 청구인이 종전에 소유하고 있던 토지에 대한 환지예정지로 이 사건 토지를 지정받았고, 이 사건 토지의 지목은 잡종지로 보아야 할 것으로서, 토지구획정리사업지구내의 토지중 도시계획세 부과대상에서 제외되는 토지에 해당되지 않는 사실이 명백한데도, 청구인의 종전 소유 토지의 지목이 전·답이었다는 사유로 그 환지로 지정받은 잡종지인 이 사건 토지가 도시계획세 부과대상에 해당되지 않는다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없는 것이라 하겠다.

따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2002. 3. 25.

행 정 자 치 부 장 관