소송대리인 법무법인 트리니티

담당변호사 심건섭, 최원석

상고비용은 원고가 부담한다.

1. 이 사건 제1, 2 공동행위의 종료일(상고이유 제1점)

가. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '공정거래법'이라 한다) 제19조 제1항 제1호에서 정한 가격결정 등의 합의와 그에 기초한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기초한 실행행위가 종료된 날을 말한다(대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275 판결 참조). 이러한 법리는 공정거래법 제19조 제1항 제8호에서 정한 낙찰자, 경락자, 투찰가격 등의 결정에 관한 입찰 담합과 그에 기초한 실행행위가 있었던 경우에도 그대로 적용된다. 입찰담합에 기초한 실행행위가 종료되었는지 여부는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위와 양태, 합의 등에 따른 경쟁 제한효과의 확정적 발생 여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적 · 구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 5. 28. 선고 2015두37396 판결 참조).

나. 원심은 다음과 같이 판단하였다.

이 사건 제1 공동행위는 원고 등 이 사건 2009년 합의 당사자들이 2010. 2. 11. 국토지리정보원이 발주한 입찰에 경쟁입찰로 나아가면서 입찰담합에 기초한 실행행위가 종료되었다. 이 사건 제2 공동행위는 원고 등 이 사건 2011년 합의 당사자들이 2011. 3. 17. 국토지리정보원이 발주한 입찰에 경쟁입찰로 나아가면서 입찰담합에 기초한 실행행위가 종료되었다.

다. 원심판결 이유를 위에서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심판결에 상고이유 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 않은 채 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 부당한 공동행위의 종료일에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

2. 이 사건 제1, 2 공동행위에 대한 처분시효 기간이 지났는지 여부(상고이유 제2점)

가. 구 공정거래법(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되기 전의 것, 이하 '구법'이라 한다) 제49조 제4항 본문은 "공정거래위원회는 이 법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날부터 5년을 경과한 경우에는 당해 위반행위에 대하여 이 법에 의한 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금 등을 부과하지 아니한다."라고 정하였다.

2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되어 2012. 6. 22.부터 시행되고 있는 공정거래법(이하 '현행법'이라 한다) 제49조 제4항 본문은 다음과 같이 개정되었다(현행법 제49조 제4항은 2020. 5. 19. 법률 제17290호로 다시 개정되었고 2021. 5. 20. 시행될 예정이다).

현행법 제49조 제4항 본문은 "공정거래위원회는 다음 각호의 기간이 경과한 경우에는 이 법 위반행위에 대하여 이 법에 따른 시정조치를 명하지 아니하거나 과징금을 부과하지 아니한다."라고 정하고, 각호에서 "공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시한 경우 조사 개시일부터 5년"(제1호), "공정거래위원회가 이 법 위반행위에 대하여 조사를 개시하지 아니한 경우 해당 위반행위의 종료일부터 7년"(제2호)이라고 구분하였다. 현행법 부칙(2012. 3. 21.) 제3조(이하 '이 사건 부칙조항'이라 한다)는 "제49조 제4항의 개정 규정은 이 법 시행 후 같은 조 제1항 또는 제2항에 따라 최초로 조사하는 사건부터 적용한다."라고 정하였다.

법 개정의 취지는 공정거래법 위반행위가 점차 복잡하고 치밀해짐에 따라 보다 충실하고 엄정한 법집행을 도모하기 위하여 공정거래위원회가 시정조치나 과징금 부과 등의 제재처분을 할 수 있는 제척기간(대법원 2019. 2. 14. 선고 2017두68103 판결 참조)인 처분시효를 연장하기 위한 것이다.

나. 현행법 제49조 제4항의 내용과 개정 취지, 현행법 제49조 제4항의 개정 규정의 적용례를 정한 이 사건 부칙조항의 문언과 체계 등을 종합하면, 법 위반행위가 종료된 이후 공정거래위원회의 시정조치나 과징금 부과의 제재처분이 있기 전에 현행법 제49조 제4항이 위와 같이 구법의 처분시효를 연장하는 내용으로 개정된 경우, 현행법 시행 이후 공정거래위원회가 현행법 제49조 제1항 또는 제2항에 따라 "최초로 조사하는 사건"에 대해서는 현행법 시행(2012. 6. 22.) 당시 구법 제49조 제4항의 '위반행위가 종료한 날부터 5년'의 처분시효 기간이 지나지 않은 이상, 처분 당시의 법령인 현행법 제49조 제4항이 적용된다.

현행법이 시행된 이후 공정거래위원회가 최초로 조사를 개시하기 전에 구법 제49조 제4항이 정한 '위반행위가 종료한 날부터 5년이 경과되는 경우에도, 현행법은 그 시행과 동시에 효력이 발생하고, 이 사건 부칙조항이나 현행법 부칙에 위와 같은 경우에 구법 제49조 제4항을 적용한다는 별도의 경과규정은 없으므로, 마찬가지로 현행법 제49조 제4항이 적용된다고 보아야 한다.

현행법이 시행되기 이전에 위반행위가 종료되었더라도 그 시행 당시 구법 제49조 제4항의 처분시효 기간이 지나지 않은 사건에 대하여, 이 사건 부칙조항에 따라 구법에 비하여 처분시효를 연장한 현행법 제49조 제4항을 적용하는 것은 현재 진행 중인 사실관계나 법률관계를 대상으로 하는 것으로서 부진정소급에 해당하고, 헌법상 법률불소급의 원칙에 반하지 않는다(대법원 2019. 2. 14. 선고 2017두68103 판결, 헌법재판소 2019. 11. 28. 선고 2016헌바459 등 결정 참조).

현행법 제49조 제4항의 개정 취지에 비추어 이를 적용할 공익상 요구가 중대함에 비하여 구법에 따른 처분시효 기간이 지나지 않은 상태에서 아직 공정거래위원회의 조사가 개시되지 않았다는 사정만으로는 구법의 존속에 대한 신뢰를 보호할 가치가 크지 않다. 따라서 위와 같은 사건에서는 신뢰보호원칙에 따라 예외적으로 현행법 제49조 제4항의 적용이 제한되어야 한다고 볼 수 없다.

다. 원심은 다음과 같이 판단하였다.

이 사건 제1, 2 공동행위에 대해서는 구법 제49조 제4항이 적용되지 않고 현행법 제49조 제4항이 적용된다. 이 사건 제1 공동행위의 종료일은 2010. 2. 11.이고, 이 사건 제2 공동행위의 종료일은 2011. 3. 17.이다. 피고는 그로부터 7년이 지나기 전인 2016. 6. 22. 이 사건 제1, 2 공동행위에 대하여 조사를 개시하였으므로 이 사건 제1, 2 공동행위에 대한 처분시효 기간이 지나지 않았다.

원심판결 이유를 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심판결에 상고이유 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 않거나 이 사건 부칙조항, 현행법 제49조 제4항의 해석 ·적용, 행정처분의 근거 법령에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

3. 피고의 과징금 산정에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있는지 여부(상고이유 제3점)

가. 공정거래법 제6조, 제22조 등의 규정을 종합하면, 공정거래위원회는 부당한 공동행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 만일 과징금을 부과할 경우 공정거래법과 그 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있다. 다만 이러한 재량을 행사하면서 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나 비례 · 평등원칙에 반하는 사유가 있다면 이는 재량권 일탈 · 남용으로서 위법하다(대법원 2019. 8. 14. 선고 2017두71093 판결 참조).

공정거래법 제22조, 그 시행령 제9조 제1항, 제61조 제1항 [별표 2] 제2호 (가)목 3) 가) 본문의 규정을 종합하면, 입찰담합과 이와 유사한 행위에서 과징금의 상한은 '계약금액에 100분의 10을 곱한 금액'이 되고, '계약금액'은 과징금의 기본 산정기준이 된다. 이는 입찰담합에 따라 낙찰을 받고 계약을 체결한 사업자뿐만 아니라 낙찰자 또는 낙찰예정자를 미리 정하는 내용의 담합에 참여하였으나 낙찰을 받지 못한 사업자에 대해서도 마찬가지로 적용된다(대법원 2017. 4. 27. 선고 2016두33360 판결 참조).

나. 원심은 다음과 같은 이유로 피고의 과징금 산정에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 없다고 판단하였다.

이 사건 각 공동행위는 경쟁을 원천적으로 제한하여 위법성의 정도가 매우 크다. 원고가 낙찰받지 못한 입찰이나 참가하지 않은 입찰이라 하더라도 그것이 합의에 따른 것인 이상 해당 입찰의 계약금액을 원고의 관련 매출액에 산입한 것이 부당하다고 볼 수 없다. 원고 등은 이 사건 각 공동행위를 통하여 수익이 증가하였을 뿐만 아니라 무형적인 이익까지 얻게 되었다. 원고에게 부과된 과징금이 부당이득 환수라는 측면보다 제재적 성격이 지나치게 강조되어 위반행위의 위법성과 공동행위로 취득한 이득액의 규모 사이에서 지나치게 균형을 잃은 과중한 액수에 해당한다고 볼 수 없다. 원고 주장과 같이 항공촬영업의 등록 제도가 담합의 유인이 되었다고 하더라도 경쟁입찰의 정상적 과정을 통해 해소되어야 하고 이 사건 각 공동행위와 같은 입찰담합으로 경쟁을 배제하는 행위가 정당화될 수 없다.

다. 원심판결 이유를 위에서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심판결에 상고이유 주장과 같이 필요한 심리를 다하지 않거나 과징금 산정에서 관련 매출액 산정, 비례의 원칙 등 재량권 일탈 · 남용에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

4. 결론

원고의 상고는 이유 없어 이를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

주심 대법관 김재형

대법관 이동원