[2] 개발제한구역 내 토지형질변경 등이 제한구역 지정 목적에 위반되지 않고 농지전용이 법령상의 심사기준에 적합함에도, 무리한 요구를 하는 주민들과의 미합의만을 이유로 하는 그 불허가 처분이 재량권을 일탈하여 위법하다고 한 사례

[2] 저유소 확장사업 현장이 유류 수급에 편리한 지역이고 산업시설 및 교통량의 급증으로 유류 수급이 증대되어 저장시설의 확충이 필요할 뿐만 아니라, 그 확충을 위한 토지형질변경이나 공작물 설치가 개발제한구역의 지정 목적에 위반되지도 아니하고 농지전용신청을 한 농지가 농업진흥지역 밖의 산간농지로서 경지정리도 되지 아니하여 농지로서의 보전가치가 희박하고 인근 마을의 농업용수와 생활환경에 크게 영향이 없는 등 농지법시행규칙 제6조 제1항 의 심사기준에 적합함에도 불구하고, 무리한 요구를 하는 인근 주민들과의 합의가 이루어지지 아니하였다는 이유만으로, 각 그 허가 신청을 반려한 행정청의 처분이 재량권의 범위를 일탈하여 위법하다고 한 사례.

소송비용은 피고의 부담으로 한다.

원고가 대구저유소를 확장 설치할 목적으로 1995. 9. 22. 피고에게 별지 내역서 기재와 같이 도시계획법 제21조 제1항 , 제3항 , 같은법시행령 제20조 제1항 제1호 , 제2호 , 같은법시행규칙 제7조 제1항 제5호 (라)목 의 규정에 의한 토지형질변경허가신청 및 공작물설치허가신청과 농지의이용및보전에관한법률 제4조 제1항 , 제19조 , 같은법시행령(1994. 4. 9. 대통령령 제14205호, 이하 같다) 제20조 제2항 제1호 의 규정에 의한 농지전용허가신청을 하였던바, 피고는 같은 달 27. 원고와 지역주민들과의 합의가 이루어지지 않았다는 이유로 이를 모두 반려하는 이 사건 각 처분을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

피고가 위 처분사유와 관계 법령의 규정을 들어 이 사건 처분이 적법·타당하다고 주장함에 대하여, 원고는, 원고가 신청한 토지형질변경이나 공작물 설치는 개발제한구역의 지정 목적에 전혀 위배되지 아니할 뿐만 아니라 원고가 전용허가를 신청한 농지는 농업진흥지역 밖의 산간농지로서 경지정리도 되지 아니하여 농지로서의 보전가치가 없음에 비추어, 원고의 이 사건 각 신청을 반려한 피고의 이 사건 각 처분은 재량권의 범위를 벗어나거나 남용한 것으로서 위법하다고 주장하고 있다.

나. 관계 법령

(1) 도시계획법 제21조 제1항 은 "건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할 구역(이하 개발제한구역이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.", 제2항 은 " 제1항 의 규정에 의하여 지정된 개발제한구역 안에서는 그 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없다.", 제3항 은 " 제2항 의 규정에 의하여 제한될 행위의 범위 기타 개발제한에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위 안에서 건설부령으로 정한다."고 각 규정하고 있고, 같은법시행령 제20조 제1항 은 " 법 제21조 제3항 의 규정에 의하여 시장·군수는 개발제한구역 안에서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에 한하여 이를 허가 할 수 있다."고 규정하면서 제1호 에서 '다음에 해당하는 건축물의 건축과 공작물의 설치로서 개발제한구역의 지정 목적에 지장이 없다고 인정되는 것'을, 제2항 에서 '토지의 형질변경으로서 다량의 토석 채취, 임목의 벌채를 수반하지 아니하거나 개발제한구역의 지정 목적에 지장이 없다고 인정되는 것'을 각 들고 있으며, 같은법시행규칙 제7조 제1항 은 " 영 제20조 제1항 제1호 의 규정에 의한 건축물 및 공작물의 종류와 규모는 다음 각 호와 같다."고 규정하면서 제5호 (라)목 에서 '화약류 및 유류의 저장시설(송유관을 포함한다)과 그 관리용 건축물을 들고 있다.

(2) 한편 농지의이용및보전에관한법률(이하 농지법이라 한다) 제4조 제1항 은 "농지를 전용하고자 하는 자는 원칙적으로 대통령령이 정하는 바에 의하여 농림수산부장관의 허가를 받아야 한다."고 규정하고 있고, 제19조 , 농지법시행령 제20조 제2항 제1호 에 의하면 이러한 농림수산부장관의 권한 중 농업진흥지역 밖의 10,000m2 미만의 농지의 전용허가권한은 군수에게 위임되어 있으며, 농지법시행규칙(1994. 6. 25. 농림수산부령 제1145호, 이하 같다) 제6조 에 의하면, 농지법시행령 제5조 제1항 의 규정에 의한 농지전용허가의 심사기준으로서 1. 전용하고자 하는 농지가 전용 목적 사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부와 전용하고자 하는 농지의 면적이 전용 목적의 실현을 위하여 적정한 면적인지의 여부, 2. 전용하고자 하는 농지가 경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있어 농지로서의 보전가치가 있는지의 여부, 3. 전용으로 인하여 농지개량시설 또는 도로의 폐지, 폐수의 유출 등을 수반하여 인근 농지의 영농에 피해가 있는지의 여부와 피해의 발생이 우려될 경우 대체시설의 설치 등 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있는지의 여부를 들고 있다.

(3) 위 각 관계 법령의 규정 취지 및 도시계획법의 목적이 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 데 있고 농지법의 목적이 농지의 전용을 적절히 규제하여 이의 보전을 도모하고 그 이용도를 높여 농지 생산력의 증진에 기여하는 데 있는 점에 비추어 볼 때, 개발제한구역 안에서의 토지형질변경 및 공작물 설치 허가권자나 농지전용 허가권자가 그 허가를 할 것인지의 여부는 개발제한구역 지정의 목적에 위배되는지 여부와 농지의 보전가치 및 농지법시행규칙 제6조 제1항 소정의 심사기준 등을 고려하여 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 기속재량행위에 속한다 할 것이고, 이 경우 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 허가 여부를 결정할 수 있으나, 다만 위 재량권은 허가를 제한하여 달성하려는 공익과 이로 인하여 받게 되는 상대방의 불이익을 교량하여 신중히 행사되어야 할 것이다.

다. 사실관계

그러므로 이 사건의 경우를 보건대, 갑 제 1, 2, 3, 4, 6, 12, 17호증, 제18호증의 1, 2, 제19호증의 1 내지 4, 제20호증, 제25호증의 1, 2의 각 기재(갑호증과 을호증의 내용이 같은 경우에는 갑호증의 목록에 따른다)에 변론의 전취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

(1) 원고의 대구저유소는 대구비행장 인근에 위치하고 있다가 군사보안상의 이유로 1984. 12.경 현재 위치인 대구 동구 내곡동 340 외 11필지로 이전하여 30,160평 지상에 저장용량 220,000배럴인 저유탱크 14기의 저유시설을 갖추고, 장거리 송유관 및 철도를 통하여 울산공장으로부터 운송된 유류를 저장하였다가 대구, 경북지역에서 필요로 하는 민, 관, 군수용 및 산업용 유류를 공급하여 왔는데, 1995년을 기준으로 대구, 경북지역의 전체 유류수요량의 40% 정도를 위 저유소에서 공급하고 있다.

(2) 1980년대 후반에 들어 경제의 고도성장, 시민 생활수준 향상 등의 요인에 기인하여 대구, 경북지역의 유류수요량이 연 20%씩 증가함에 따라 기존의 저유시설만으로는 도저히 폭발적인 증가 추세에 있는 지역의 유류수요에 대처할 수가 없는 실정이었고, 또한 대한송유관공사가 울산에서 대전까지의 남북장거리송유관시설사업을 완공하여 그 중간기지로서 위 저유소의 저장시설 확장이 시급하게 이루어져야 했으므로, 원고는 저장용량 100,000배럴의 저유탱크 5기를 증설하기로 하는 위 저유소시설 확장사업을 추진하여 왔다.

(3) 그러나 위 저유소의 기존 부지에는 시설 확장이 불가능하여 원고는 1986. 10. 10. 대구직할시장으로부터 도시계획 유류저장 및 송유설비변경결정과 사업시행변경허가를 받고, 1987년경부터 1990. 3. 3.까지 별지 내역서 기재와 같이 대구 동구 내곡동 114의 1 외 11필지의 토지를 매입한 다음, 대구직할시장에게 도시계획 유류저장 및 송유설비변경신청을 하여 1991. 6. 29. 도시계획위원회의 심의결과 신청 원안대로 가결되었다.

(4) 원고는 1992. 11. 14. 피고에게 저유소시설 확장 설치를 위한 토지형질변경허가신청, 공작물설치허가신청 및 농지전용허가신청을 하였던바, 피고는 대구 저유소 확장사업 현장이 대구와 영천 간의 산업도로변에 위치하여 대구, 경북지역의 유류수급에 편리한 지역이고, 산업시설 및 교통량의 급증으로 유류 수요가 증대되어 저장시설의 확충이 필요하며, 원고가 농지전용신청을 한 농지는 농업진흥지역 밖의 산간농지로서 경지정리도 되지 아니하여 농지로서의 보전가치가 희박하므로 그 허가를 함이 상당하다는 사실을 인정하였으나, 대구직할시장을 거쳐 건설부장관의 승인을 받는 과정에서 1993. 1. 7. 위 저유소 인근에 있는 대구 동구 대림동, 사복동, 청천동, 숙천동, 내곡동, 괴전동 등 지역주민들의 반대민원이 제기되자, 같은 달 14. 피고 주관으로 원고와 주민대표들과의 사이에 위 저유소시설 확장사업은 지역주민들과의 원만한 합의가 이루어질 때까지 사업 추진을 유보하기로 합의가 이루어졌고, 이에 따라 피고는 같은 해 4. 9. 위 각 신청서를 반려하였다.

(5) 그리하여 원고는 1993. 1.경부터 1995. 9.경까지 주민들과의 사이에 8회의 공식회합과 수백 회에 달하는 비공식 접촉을 가지면서 주민들의 요구사항을 수용하려고 노력하여, 대구 동구 숙천동 배수로공사, 숙천동 국도상 신호위반차량 신고전화 설치 및 운영비 지원, 청천역 건널목 통행안전을 위한 도로반사경 설치, 보일러 분진방지시설인 집진기 1대 설치 등의 주민 요구사항을 모두 해결하였고, 경로정의 연료비 및 전기료 연중 무상지원, 경로정 증축에 따른 비품 및 운영자금 지원, 어버이날 경로잔치 비용 지원 등의 지역 노인회 지원사업을 하였으며, 저유소 직원들에 대하여 지역 숙천동 소재 안심동부새마을금고 이용을 적극 권장하여 300,000,000원의 돈을 예치시켰고, 마을주민 3명을 저유소 직원으로 특별채용하는 등으로 지역주민들의 협조를 얻기 위하여 부단히 노력을 하여 왔다.

(6) 그러나 주민들이 전문대학의 설립이나 아파트단지를 건설하여 주민 전체를 이주시키라는 등의 무리한 요구사항을 내세우자, 원고는 1995. 9. 5. 주민대표들과의 대화를 끝으로 더 이상 주민들과 대화하는 방법으로는 진전이 없다고 생각하고, 앞서 본 바와 같이 같은 달 22. 이 사건 각 허가신청을 하였으나 피고는 지역주민들과의 합의가 이루어지지 아니하였다는 이유로 이를 모두 반려하는 이 사건 각 처분을 하였다.

라. 판 단

위 인정 사실에 의하면, 이 사건 저유소 확장사업 현장이 대구와 영천간의 산업도로변에 위치하여 대구, 경북지역 유류 수급에 편리한 지역이고 산업시설 및 교통량의 급증으로 유류 수급이 증대되어 저장시설의 확충이 필요할 뿐만 아니라, 이 사건 토지형질변경이나 공작물 설치가 개발제한구역의 지정 목적에 위반되지도 아니하고, 농지전용신청을 한 농지가 농업진흥지역 밖의 산간농지로서 경지정리도 되지 아니하여 농지로서의 보전가치가 희박하고 인근 마을의 농업용수와 생활환경에 크게 영향이 없는 등 농지법시행규칙 제6조 제1항 의 심사기준에 적합함에도 불구하고, 무리한 요구를 하는 인근 주민들과의 합의가 이루어지지 아니하였다는 이유만으로 원고의 이 사건 각 신청을 반려한 피고의 이 사건 각 처분은 그 재량권의 범위를 일탈한 것으로서 위법하다 할 것이다.

3. 결 론

그렇다면, 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 생략]

판사 최덕수(재판장) 김학윤 사공영진

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관련문헌