대표이사 구

2. 주식회사 B

대표이사 김

원고들 주소 영주시

원고들 소송대리인 변호사 황현호

소송수행자 김

소송대리인 법무법인 범어 담당변호사 박찬주

가. 원고 들은 피고로부터 각 아래와 같이 영주시 등 일원에서 전기사업용 전기 설비 를 설치 하는 태양광발전사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 관한 발전사업허가를 받았다.

나. 위 각 발전 사업허가의 허가조건은 '검토의견서(허가조건) 이행'이었는데, 그 중에 /> 는 " 국토 의 계획 및이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제56조 규정에 의한 개발 행위 허가 대상이고 국토계획법 제59조 및 국토계획법 시행령 제57조 규정 에 의하여 영주시 도시 계획위원회 심의대상이며, 영주시 개발행위허가 운영지침 제4 조(발 전 시설 허가 기준 ) 에적합하여야 할 것"이라는 내용의 종합민원과 검토의견이 포함되어 있다.

다. 원고 들은 2018.11.8.피고에게 아래와 같이태양광발전시설 설치사업을 위한 개발행 위 허가 신청 을 하였다(이하 '이 사건 신청'이라 하고, 그 부지를 '이 사건 신청지'라한다 ).

/> 라. 피고 는 2018.11.23.대구지방환경청장에게 이 사건 신청지의 소규모 환경영향평가서 에 관한 협의를 요청하였고, 대구지방환경청장은 2019.1. 14. 피고에게 아래와 같은 내용 이 포함 된조건부동의 의견을 회신하였다.

마. 한편 원고 들은피고의 2018. 12.10.자 보완요청에 따라 2019.2. 13. 이 사건 신청지 면적 17,830m²중에서 합계2,652m를 제척하는 방법으로 신청지 북서측의 경사도 20 도 이상 지역 일부를 제척하고, 구릉성지형 이 시작되는 지역(과수원 경계)부터 표고차 를 40m 이하 로 조정하는 조치계획서를 제출하였다.

바. 피고 는 영주시도시계획위원회(이하 '위원회'라고만 한다)에 이 사건 신청에 대한 심의 를 요청 하였고 , 위원회는 2019.3.20.아래와 같은 사유로 부결하였다.

사. 피고 는 2019.3.28.원고들 에 대하여 아래와 같은 사유로 이 사건 신청을 불허가하는 처분 을 하였다(이하 '이 사건 거부처분'이라 한다).

아. 원고 들은 경상북도행정심판위원회에 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 행정 심판 을 청구 하였으나 ,경상북도행정심판위원회는 2019.7. 29. 원고들의 청구를 기각하는 재결 을 하였다.

[ 인정 근거 】 다툼없는 사실, 갑 제2,3, 6,7,9,11호증(가지번호 있는 경우 가지 번호 포함 , 이하 같다), 을 제12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 거부 처분의 적법 여부

가. 원고 들의 주장

아래와 같은 사정을 종합하면 이 사건 거부처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법 하므로 취소 되어야 한다. 1 ) 합리적인 거부사유 부존재

피고 가 이 사건 거부처분 의 근거로 든 사유는 아래와 같은 이유로 합리성이 결여 되어 있다.가 ) 피고 는 이사건 신청지의 대부분이 불법전용산지 임시특례법에 의하여 불법전용 산지 신고 수리 되어 임야에서 과수원이 된 토지이므로 위 법 의 입법취지에 따라 과수원 으로 계속 보전할 필요가 있다고 하나, 위 법 의 입법취지는 해당 산지를 이용하고 있는 농림 어업인 의 권리제한을 완화해주려는 것이지 농지보전을 위한 것이 아니다.나 ) 피고 는 이사건 사업을 진행할 경우 태양광발전시설이 주변 마을, 고속도로, 시가지 등에서 한눈에 조망되고 주변 경관 이 심각하게 훼손된다는 사유를 들었으나, 이 사건 신청 지는 산자락하단에 위치하고 있으므로 태양광발전시설이 주변지역에서 조망 이 잘 되지 않고 ,이 사건 사업으로 인하여 주변 경관이 훼손될 것이라는 특별한 근거가 없다.

다 ) 피고 는 이사건 신청지에 인접한 토지들 에 대한 난개발 우려가 있다는 사유를 들었 으나 , 난개발이 예상될 만한 사정이 없다.라 ) 피고 는 이사건 신청지의사면 유실, 토사 유출 등으로부터 아랫부분에 위치한 농경지 의 안전 확보가 필요하다고 하나, 이 사건 신청지의 규모와 형태 등에 비추어 사면 유실 , 토사 유출 위험이 높다고 할 수 없다.

마 ) 피고 는 이사건 사업을 위한 공사시행으로 인하여 소음, 먼지, 진동 등 발생에 따른 주민 피해 우려가 있다고 하나, 이 사건 사업은 상대적으로 공사기간이 짧고, 저감 방안 을 충실히 이행할 계획이며, 이 사건 사업에 대한 인근 마을 주민들의 동의서를 받아 제출 하기도하였다. 바 ) 이 사건 사업은 소규모환경영향평가를 거친 결과 환경에 대하여 발생할 일부 부정적 효과 는 저감대책을 통해 해결이 가능하고 경제적인 측면에서도 매우 양호한 사업 이라는 긍정적 인결론이 도출되었다. 2 ) 평등 · 비례 원칙, 신뢰보호원칙 위반가 ) 태양 광 발전시설은 영주시의 전력수요, 친환경성, 신재생에너지 보급 활성화 정책 에 부합 하는 것이다. 이에 원고들은 이 사건 신청지에 이 사건 사업을 진행하기 위하여 많은 비용 을지출하였다.나 ) 원고 들은이 사건 신청에 따른 보완요구사항을 성실히 이행하였다. 그럼에도 불구 하고 피고 는 이사건 신청의 문제점에 대해추가적으로 보완할 기회를 주지 않고, 이 사건 거부 처분 을하였다.

나. 관계 법령

다. 인정 사실1 ) 이 사건 신청지는 용도지역이 국토계획법 제36조 제 1항 제2호 가목 의 보전관리 지역 에 해당 한다. 보전관리지역은 '자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등 을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과 의 관계 등 을 고려할 때 자연 환경 보전지역으로 지정 하여 관리하기가 곤란한 지역'이다. 2 ) 이 사건 신청지는 경사면을 이루는 산 중턱에 위치하여 상단은 임상이 양호한 임야 로 둘러싸여 있고, 하단에는 농경지, 마을과 중앙고속도로(고속국도 55선), 풍기읍 이 위치하고 있다.

3 ) 이 사건 신청지는 북쪽 이 높고 남쪽이 낮은 평균 경사도 17.9도의 토지로, 경사도가 15 도 이상인 면적이 약 82.8%이고, 20도 이상인 면적도 약 30.6%이다. 이 사건 신청 지의 표고 ( 지반고)는 339.7m 402.4m로 표고 차이는 62.7m에 이른다. 4 ) 이 사건 신청지는 생태자연도 3등급 권역이고, 식생보전등급은 V 등급이다. 이 사건 신청 지 주변 지역에 희귀식물 중 멸종위기종인 V 등급종 목련 1종, I 등급종 물박 달나무 1 종이 존재 하고, 그 외 소나무군락, 참나무군락, 활엽수혼효림, 물오리나무군락 등 이 분포 하고 있다.

5 ) 이 사건 신청지의 태양광모듈 설치계획에 의하면, 이 사건 신청지의 절토량은 3,942m , 성토량 은 3,722m 로 예상된다.6 ) 이 사건 신청지 중 주된 사업부지인 영주시 합계 16,683㎡는 지목이 임야 였으나 , 2018. 3. 21. 구산지관리법(2016.12.2.법률 제14361호로 개정되어, 2017.6.3. 시행 된 것 ) 부칙 제 3조의 불법전용산지에 관한 임시특례 조항(이하 '이 사건 특례조항'이라 한다 ) 에 의하여불법전용 산지신고가 수리됨에따라 지목이 변경된 토지이다.

【 인정 근거 】 다툼 없는 사실, 갑 제5호증, 을 제1, 3,4,5, 13호증(가지번호 있는 경우 가지 번호 포함,이하 같다)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

라. 관련 법리

국토 계획법 제 58조 제1항 제4 호 는 개발행위허가기준 중 하나로 '주변지역의 토지 이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천 · 호소 · 습지 의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는지 여부' 등 을 규정하고 있고 , 국토 계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]는 개발행위허가기준으로 '개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경 오염 · 생태계파괴 위해발생 등 이 발생할 우려가 없을 것' 등 을 규정하고 있다.

위와 같이 국토 계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 금지요건·허가기준 등 이 불확정 개념 으로 규정 된부분이 많아 그 요건 기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권 이 부여 되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 의영역 에 속 하고 , 그에대한 사법심사는행정청 의 공익판단에 관한 재량 의 여지를 감안하여 원칙적 으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 한다(대법원 2016. 10. 27. 선고2015두41579 판결, 대법원 2017. 6. 19.선고 2016두30866 판결 등 참조 ).

아울러 환경 의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청 의허가 와 관련 하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용 실태 와 생활 환경등 구체적지역상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등 을 종합하여 신중하게 판단 하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, ① 우리 헌법이 '모든 국민은 건강 하고 쾌적한 환경 에서생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력 하여야 한다 ' 고 규정 하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함 과 동시에 국가와 국민 에게 환경 보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 환경정책기본법 은 환경권 에 관한헌법이념에 근거하여 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리 · 의무 와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제 1조, 제조 , 제 5 조 , 제 6 조 ) , 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위 를 할 때에는 환경 보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ③ '환 경오염 발생 우려 ' 와같이장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건 에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반 되는 이익 이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등 의 사정 이 없는 한폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등 을 함께 고려하여야 한다. 그리고 이 경우 행정청 의당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다.는 등 의 사정 만으로쉽게 행정청의 판단 이 위법하다고 단정할 것은 아니다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조).

마. 판단

이 사건 특례 조항은 산지에 대한 지목변경 현실화를 통하여 민원해소, 지목불일치 등에 따른 행정력 낭비 문제를 해소하기 위한 것으로 이 사건 신청지가 이 사건 특례조항 을 통하여 과수원 등으로 지목이 변경되었다고 하여 계속 과수원 등으로보전하여야 하는 것은 아니라고 판단된다.

그러나 위 인정 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제10,12, 17, 18호증, 을 제5,6, 8호증 의 각 기재 또는 영상 에변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정 을 종합 하여 보면, 이 사건 거부처분은 피고의 재량권 범위 내에서 합리적인 근거에 기초 하여 이루어진 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어려우므로, 원고 들의 주장 은 모두 이유 없다. 1 ) 거부 사유 의 합리성에 관하여가 ) 이 사건 신청지는 보전관리지역으로서 보전 용도지역에 해당하므로, 피고는 이 사건 신청 에 대하여 위원회의 심의를통해 개발 행위허가기준을 강화하여 적용할 수 있고 , 이 사건 사업의 입지로 적정한지 여부에 대하여 판단할 수 있는 폭넓은 재량권을 가지고 있다.

나 ) 이 사건 신청지의 평균경사도는 17.9 도이고, 경사도가 15 도 이상에 이르는 면적 이 전체 면적 의82.8%, 경사도가 20 도 이상 에 이르는 면적도 전체 면적의 30.6%에 이르 므로 , 이 사건신청지는 대부분 급경사지에 해당한다(원고들이2019.2. 13. 피고 에게 제출 한 이 사건 신청에 대한 보완계획에 의하더라도 이 사건 신청지의 평균 경사도 는 17.7 도 이고 ,경사도가 15 도 이상에 이르는 면적이 전체 면적의 80.6%,경사도가 20 도 이상 에 이르는 면적이 전체 면적의 20.1%이다).또한, 앞서 본 것과 같이 이 사건 신청 지는 표고의 차이도 62.7m에 이르는바, 이 사건 신청을 허가할 경우 절·성토 행위 로 인한 사면 발생이 예측되고, 토사 유출 위험이 있다. 이를 대비하기 위하여 제감 시설 을 설치 하고 ,식생 피복을 한다고 하더라도 집중 호우시 급경사면 의 토사가 유출될 가능성 을 배제할 수 없다. 아울러, 이 사건 신청지는 농경지와 연접하여 있고, 가까운 곳에 마을 이 위치하고 있으므로, 토사유출, 산사태 등 을 예방하여 마을주민과 농경지 등 의 안전 을 확보할 필요성에 대한 행정청의 재량적 판단을 존중할 필요가 있다.

다 ) 산지 관리법 시행령 제18조의2 제3항의 [별표 3의2] 제2항 (나)목 은 태양광발 전 시설 을 위한 산지일시사용의 경우 '해당 산지의 평균경사도가 15 도 이하일 것'을 규정하고 있다. 이는 급경사지 에서의 태양광발전시설을 위한 산지 일시사용을 규제함으로써 재해 발생 을 방지하고자 하는 취지임이 분명하다. 위 기준을 참고하면 원래 산지였고 , 평균 경사도 가17.9도 에 이르는 이 사건 신청지는 태양광발전시설 설치 입지 로 부적당 하다.라 ) 이 사건 신청지는 마을, 중앙고속도로, 풍기읍 시가지가 정면으로 바라 보이는 산 중턱 에 위치하고 있으므로, 이 사건 신청지에 신청면적 합계 17,830m 에 이르는 인공 구조물 인 태양광발전소가 설치될 경우 경관을 훼손하고 주변 자연경관과 의 부조화 가 발생할 수 있다. 나아가 태양광발전소로 인하여 주변 의 농경지가 연쇄적으로 잠식 될 가능성 도 배제할 수 없다.

마 ) 이 사건 사업은 허가일로부터 24개월의 사업기간을 예정하고 있다. 이 사건 신청 지에 이 사건 사업을 위한 공사 차량과 장비가 출입하기 위해서는 일반국도 5호선 도로 에서부터 약 1.5km에 이르는 마을 안길과 농로를 통행하여야 하므로, 마을주민들 에게 소음 , 진동 , 먼지 등 의 환경 피해와 안전사고의 발생을 초래할 위험성이 높다. 바 ) 원고 들이이 사건 신청지 인근 마을 주민 중 일부로부터 이 사건 사업 시행에 관한 동의 를 받았다고 하더라도, 앞서 본 것과 같은경관과 환경 훼손 및 재해발생 우려 , 난개발 가능성,그로 인한 공익 침해 정도 등 여러 사정을 고려할 때, 이 사건 거부 처분 이 재량권 을일탈·남용한 것이라고 보기는 어렵다. 2 ) 평등 · 비례 원칙, 신뢰보호원칙 위반에 관하여가 ) 태양 광 에너지가 신재생에너지로 각광받고 있는 측면 이 있다고 하더라도, 국토의 무분별한 개발에 따른 경관 등 이 훼손되지 않도록 주변 자연환경과 의 관계를 고려 하여 체계적 으로개발될 필요성이 있고, 개발행위가 환경에 미치는 영향은 정확한 예측 이 곤란한 데다가자연환경은 한 번 파괴되면 그 회복에 막대한 시간과 비용 이 소요 되며 그로 인한 불이익은 국민 전체 및 후세에까지 미치게 되는 특성이 있다. 그러므로 행정청 이 환경 오염을 이유로 개발행위를 제한할 공익상의 필요가 있는지를 판단하는 경우 그 판단 은폭넓게 존중될 필요가 있으며, 이 사건 거부처분으로 인하여 원고 들이 어느 정도 의경제적 손실을 입게 된다고 하더라도, 태양광발전시설 이 설치됨으로써 발생할 수 있는자연환경상의 손실이나 무분별한 국토개발에 따른 경관 등 의 훼손 을 방지 하고 체계적인 개발행위를 유도함으로써 달성하려는 공익에 비추어 볼 때 원고 들의 침해 되는 사익이 공익보다 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 거부처분이 평등 , 비례 원칙 에 반 한다고 볼 수 없다.나 ) 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 신청지가 주변 환경이나 경관과 조화 를 이루지 못한다고 판단하는 경우, 이 사건 신청을 불허가할 수 있고, 실제로 산사태 등 재해 가 발생할 위험성이나 주변 환경과 미관의 훼손가능성 등 을 고려하여 이 사건 신청을 불허 하였다. 원고들이 피고로부터 이 사건 사업 허가를 받기는 하였으나, 이는 관련부서 검토 의견 의 이행을 조건으로 이루어진 조건부 허가일 뿐이고, 이 사건 신청지에 태양 광 발전 시설 을 설치하는 행위가 개발행위허가 요건을 충족하는지를 피고가 미리 심사 하거나 그 심사 결과에 관하여 견해를 표명하지 아니한 것으로 보인다. 원고들 도 이 사건 사업 허가 에 조건으로 부가된 검토의견 내용을 통해, 이 사건 신청이 국토계획법 등 관계 법령 에서 정한 개발행위 허가기준을 충족하지 못하는 경우 불허가될 수 있음 을 충분히 알고 있었을것으로 보인다. 그러므로 피고가 원고들에게 이 사건 신청을 보완할 기회 를 주지 아니하였다고 하더라도 그것만으로 이 사건 거부처분이 신뢰보호원칙에 반하여 부당 하다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고 들의청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결 한다.

판사 김남균

판사 김나연