2. 주식회사 제주케이라인

3. 주식회사 제양항공해운

4. 주식회사 성우

5. 주식회사 세주

2. 사단법인 한국선급

예비적 청구취지: 피고 사단법인 한국선급2)이 2016. 8. 19. 원고 성우해운 주식회사(이하 '성우해운'이라 하고, 다른 원고들도 '주식회사' 표기를 생략한다)에게 한 별지1 목록 기재 선박검사증서상의 처분을 취소한다.

가. 원고들은 피고 부산지방해양수산청장으로부터 내항화물운송사업 등록을 한 법인이고, 피고 사단법인 한국선급(이하 '한국선급'이라 한다)은 선박안전법 제60조에 따라

해양수산부장관으로부터 선박검사와 선박검사증서 교부 등의 업무를 대행하는 법인이다.

나. 피고 한국선급이 원고들과 같은 선사에 교부하는 선박검사증서에는 선박 탑승자의 정원인 최대승선인원(여객, 선원, 임시승선자 각 항목별로 정함)이 기재되어 있는데, 2007. 1. 3.자 선박안전법 전부개정에 따라 임시승선자를 정한 선박안전법 제2조 제9호 다.목의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제5조 제9호(이하 위 시행규칙 조항을 '이 사건 조항'이라 한다)가 다음과 같이 신설되었다.

다. 카페리화물선을 소유하는 원고들은 선박에 적재하는 화물차량의 운전기사를 이 사건 조항에 따른 임시승선자로 탑승시켜 왔는데, 해양수산부장관은 2015. 12. 21. 피고들에게 '이 사건 조항은 여객선에만 적용되고 화물선에는 적용되지 아니하므로, 화물선의 임시승선자 산정 시 선박소유자의 임시승선자 정원 신청 사유 등을 확인하고 임시승선자에 해당하는지 여부를 안내할 것'이라는 공문을 보냈다.

라. 이에 피고 부산지방해양수산청장은 2015. 12. 29. 원고들에게 다음과 같이 통지하였다(이하 '이 사건 통지'라 한다).

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마. 이후 피고 한국선급은 원고들 소유 화물선에 대한 선박검사를 거쳐 별지1 목록 기재와 같이 종래 선박검사증서상의 최대승선인원을 줄이거나 이 사건 조항에 따른 임시승선자 등의 승선이 금지된다는 취지의 내용을 비고란을 기재하여 교부하였다(이하 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다. 최대승선인원의 변동은 별지2 표 참조, 다만 원고 세주는 최초 검사이어서 변동 사항은 없다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~12호증, 을 제1, 36, 38호증(가지번호 포함. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 대한 판단

가. 관련 법리

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 하며, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도 등도 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).

나. 이 사건 통지가 행정처분에 해당하는지 여부

피고 부산지방해양수산청장이 원고들에게 한 이 사건 통지는 이 사건 조항의 해석에 관한 행정청의 견해를 알리고 그 해석 내용을 바탕으로 이 사건 조항의 준수를 요청한 것이다. 그런데 화물차량 운전기사가 원고들 소유 화물선에 이 사건 조항에 따른 임시승선자로 승선할 수 있는지 여부는 행정청의 해석에 관계없이 법규인 이 사건 조항의 제정 당시 그 내용에 따라 이미 정해진 사항이므로, 이 사건 통지는 화물차량 운전기사의 승선 등 원고들의 권리의무나 법률상 지위에 영향을 준다고 보기 어렵다. 또한 아래와 같이 원고들이 행정처분에 해당하는 이 사건 처분을 다툼으로써 이 사건 조항의 해석을 둘러싼 법률상 불안을 제거할 수 있으므로, 이 사건 통지를 행정처분으로 인정할 실익도 없다. 따라서 이 사건 통지를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.

결국 원고들이 피고 부산지방해양수산청장을 상대로 이 사건 통지의 무효확인을 구하는 소는 부적법하다.

다. 이 사건 처분이 행정처분에 해당하는지 여부

피고 한국선급은, 이 사건 처분이 이 사건 조항에 따른 임시승선자를 화물선에 승선시키면 아니 된다는 사항을 다시 확인한 것에 불과하여 원고들의 지위에 어떠한 법률적 변동도 가져다주지 아니하므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 주장한다. 살피건대, 선박검사증서에 기재된 최대승선인원을 초과하여 승선자를 탑승시키거나 항해와 관련된 조건을 위반하여 선박을 항해에 사용하여서는 아니 되고, 이를 위반한 자는 형사처벌까지 받게 된다(선박안전법 제8조, 제17조, 제84조), 피고 한국선급의 이 사건 처분은 원고들 소유 화물선에 승선하는 화물차량 운전기사(화물관리인)가 이 사건 조항에 따른 임시승선자에 해당하지 아니함을 전제로 선박검사증서 기재상의 최대승선인원을 감축하거나 이에 관한 내용을 비고란에 기재한 것이므로, 원고들로서는 선박검사증서를 매개로 임시승선자 등의 최대승선인원에 제약을 받아 선박 이용 및 항행에 관한 권리가 제한되고 선박검사증서의 내용에 반하여 화물차량 운전기사를 화물선에 승선시킬 경우 형사처벌을 받을 우려도 있다(실제 원고 제주케이라인, 제양항공해운, 세주는 선박검사증서에 기재된 최대승선인원을 초과한 승선자를 탑승한 채 항해하였다는 선박안전법 위반의 범죄사실로 약식명령 청구를 받았다. 갑 제64호증 참조).

따라서 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 봄이 타당하므로, 피고 한국선급의 본안전 항변은 받아들이지 아니한다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

화물 운송차량의 화물관리인이 임시승선자에 포함된다고 정한 이 사건 조항은 여객선에 한정되는 것이 아니라 화물선에도 적용되므로 피고 한국선급이 이 사건 처분을 통하여 원고들 소유 화물선에 관한 항행 조건을 제한하는 것은 위법하다. 설령 이 사건 조항이 화물선에 적용되지 아니한다고 보더라도 이 사건 조항이 제정된 2007년 이후부터 위 화물관리인은 화물선의 임시승선자로서 그 승선이 허용되어 왔음에도 이를 불허하는 것은 원고들의 신뢰를 침해한다. 따라서 이 사건 처분의 하자는 중대명백하여 무효이고, 설령 그러하지 아니하더라도 원고 성우해운에 대한 처분 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지3 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 이 사건 조항이 화물선에 적용되는지 여부

앞서 든 각 증거와 갑 제16~25호증, 을 제2, 3~7, 22~29, 32~34호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 조항은 여객선에만 적용되는 규정으로 봄이 타당하고, 화물선에 적용된다고 볼 수 없다.

(가) 이 사건 조항을 포함한 선박안전법 시행규칙 제5조는 항해기간 동안 선박에 일시적으로 승선하는 임시승선자의 범위를 정한 것으로, 이 사건 조항의 문언, 체계, 취지 등에 비추어 볼 때 '여객선에 적재가 곤란한 악취가 나는 농산물·수산물 운송차량, 혐오감을 주는 가축운송차량 및 폭발성 · 인화성 물질 운송차량을 다수의 여객이 탑승하는 여객선[여객선은 13인 이상의 여객을 운송할 수 있는 선박을 지칭한다(선박 안전법 제2조 제10호 참조)]에 적재할 경우 악취와 혐오감으로 인한 여객들의 불편, 폭발성 인화성 화물로 인한 여객의 생명과 안전에 대한 위해를 방지하고자 여객선에 적재가 곤란한 화물 운송차량의 화물관리인을 여객이 아닌 일시 승선하는 임시승선자의 지위로 탑승시켜 해당 화물을 관리하기 위한 규정으로 보인다. 이에 대하여 원고들은 이 사건 조항이 규제완화의 차원에서 화물선의 화물차량 운전기사를 임시승선자에 포함시키기 위하여 신설된 규정이라고 주장하나, 이를 인정할만한 자료는 없다.

(나) 이 사건 조항에 따른 임시승선자 요건을 충족하기 위하여는 화물 운송차량 이 '여객선에 적재가 곤란한 것'이어야 하는데, 위 조항은 화물 운송차량이 '화물선'에 적재하기 곤란한지 여부나 그에 따른 관리의 필요성 유무에 대하여 침묵하고 있으므로, 이 사건 조항을 화물선에 확대 적용할 수 있는 법문상의 근거는 존재하지 아니한다.

(다) 화물선은 상가검사주기, 수중검사가능 여부, 기관개방주기, 항해시설 설치 여부, 구명설비, 소방설비, 복원성, 비상훈련 등에 있어서 여객선보다 완화된 규제를 받는데, 이는 화물선에 탑승가능한 여객이 12인 이하로서 통상 소규모의 인원이 탑승하고 사람이 아닌 화물 운송이 주(主)가 되기 때문이다. 그런데 원고들 주장처럼 이 사건 조항을 화물선에도 적용되는 것으로 해석할 경우 화물선의 여객 최대정원인 12명을 초과한 화물관리인(운전기사)이 탑승하는 등으로 다수의 사람이 화물선에 승선할 수 있음에도 여객선으로서의 규제를 전혀 받지 않게 되므로, 승선인원의 생명과 안전의 보호에 대한 중대한 공백이 발생할 수 있다. 이러한 취지에서 화물선에 적재되는 화물차량 운전기사를 임시승선자로 인정하자는 일각의 선박안전법 개정 요구에 대하여 해양수산부는 2014. 11. 10. 원고 제양항공해운을 포함한 일부 화물선사, 제주도, 인천지방해양수산청, 피고 한국선급 등과 논의한 결과 선박안전법을 개정하지 아니하고 현행법대로 화물차량 운전기사는 여객의 지위에서 최대 12명만 승선하고 나머지 운전기사는 다른 운송수단으로 이동하는 방안을 택하기도 하였다. 이와 같이 화물차량 운전기사의 생명과 안전의 보호를 위하여 이 사건 조항을 화물선에 적용할 수는 없다.

(라) 선박에 탑승하는 대상으로 통상적으로 예정된 여객과 달리 임시승선자는 일시성과 임시성을 요체로 하므로 여객, 선원 등 다른 형태의 승선인원과 비교할 때 예외적인 지위를 가진다. 그런데 이 사건 처분 이전 화물선에 적재되는 화물차량 운전기사가 임시승선자임을 전제로 최대승선인원이 산정됨에 따라 화물선의 여객보다 임시승선자의 최대승선인원이 훨씬 많게 되었으므로(원고 성우해운은 여객 12명, 임시승선자 21명, 원고 제주케이라인은 여객 0명, 임시승선자 32명, 원고 제양항공해운, 성우는 여객 12명, 임시승선자 48명), 종전의 최대승선인원 산정은 예외적 지위를 보유한 임시승선자의 제도 취지에 반한다고 볼 것이고, 이는 선박안전법령상 여객과 임시승선자의 정원 산정방법이 원칙적으로 동일한 점(선박안전법 시행규칙 [별표 6] 제1호, 제7호 참조)을 감안하면 더욱 그러하다.

(마) 원고들은, 이 사건 조항의 '폭발성 인화성 물질 운송차량은 구 위험물 선박운송 및 저장규칙(2010. 8. 6. 국토해양부령 제270호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 규칙'이라 한다) 제27조 제4항의 '여객선에 적재하는 것이 금지되어 있는 위험물을 적재한 자동차와 다음 각 호의 위험물을 적재한 탱크자동차(탱크로리를 포함한다) 또는 탱크차'에 해당하고, 양 규정의 해석에 비추어 여객선에 적재가 금지된 폭발성·인화성 물질 운송차량 화물관리인이 여객선의 임시승선자로 탑승할 수는 없으므로, 이 사건 조항이 화물선에도 적용하기 위하여 제정된 규정이라고 주장한다.

그러나 이 사건 규칙이 정한 위험물 적재 자동차 등과 이 사건 조항이 정한 폭발성 인화성 물질 운송차량의 범위가 동일한 것은 아니고, 이 사건 규칙의 위험물에 포함되지 아니한 폭발성 인화성 물질의 운송차량(예를 들어 이 사건 규칙 제147조 제1항 제4호는 인화성 액체류가 여객선에 적재될 수 있음을 전제하고 있고, 위험물운송적합증을 받으면 여객선에도 석유류, 가스오일 등 폭발성 인화성 물질을 적재할 수 있다)은 여객선에 적재가 가능하며 그 화물관리인은 임시승선자로 여객선에 탑승할 수 있다.

따라서 이와 다른 전제에 있는 위 주장은 받아들이기 어렵다.

(바) 또한 원고들은, 이 사건 조항에서 정한 화물차량의 운전·운송에 있어 화물자동차 운수사업법령, 위험물안전관리법령, 고압가스 안전관리법령에 따른 화물운송 종사자격증 또는 위험물운송자 자격증, 가스안전관리자 자격증의 요건을 갖춘 자만이 차량운송 및 화물관리를 할 수 있는 반면 이러한 자격이 없는 선원은 해당 화물을 관리할 수 없으므로, 위 자격을 갖춘 차량 운전기사를 화물선에 임시승선자로 승선시킬 필요가 있다고 주장한다.

그러나 화물자동차 운수사업법상의 화물운송 종사자격증(같은 법 제8조 참조)은 육상에서의 운전을 전제로 하므로 화물차량이 선박에 선적되어 운송되는 경우 화물관 리인에게 위 자격증이 필요한 것은 아니다. 그리고 위험물안전관리법은 선박에 의한 위험물 운반에는 적용되지 아니한다(같은 법 제3조 참조),3) 또한 고압가스 안전관리법령의 내용, 체계를 비롯하여 선박으로 운송되는 고압가스의 경우 선박안전법 제41조의 2에 따른 위험물취급자가 그 운송을 담당하는 점 등에 비추어 고압가스 안전관리법에 따른 안전관리자 자격이 선박 운송에 있어 필요하다고 단정하기 어렵다. 설령 그러한 자격요건이 필요하다고 보더라도, 위 자격요건을 갖춘 화물관리인이 여객으로서 화물선에 승선하여 화물을 관리할 수 있으므로 반드시 임시승선자의 지위에서 승선하여야 하는 것은 아니다(화물관리인이 화물선의 여객 최대정원인 12명을 초과하여 승선할 수 없더라도 각 화물관리인이 관리가능한 범위 내에서 복수의 화물을 관리할 수 있으므로 운송가능수량이 부당히 적어지는 것도 아니다). 이러한 사정들에 비추어 위 주장도 받아들이기 어렵다.

(2) 이 사건 처분이 선박안전법 관계 법령을 위반하였는지 여부 갑 제6~12, 66호증, 을 제37, 41, 42호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 부산지방해양수산청장의 이 사건 통지 이후 원고들이 피고 한국선급에게 선박검사를 신청하면서 임시승선자 인원을 비롯한 최대승선인원을 산정하여 신청하였고, 이에 피고 한국선급은 선박 설비 및 구조 등을 살펴 별지2 표 '이 사건 처분에 따른 최대승선인원'란 기재와 같이 최대승선인원을 산정하고 이 사건 조항에 따른 임시승선자 등의 승선이 금지된다는 취지를 선박검사증서에 기재하는 이 사건 처분을 한 사실이 인정되고(원고 성우해운의 경우 이 사건 처분일과 같은 날인 2016. 8, 19. 위 원고가 작성한 경하중량산정 결과서에 기재된 임시승선자 인원에 따라 피고 한국선급 이 최대승선인원을 변경한 것으로 보인다), 그 인원의 산정방법이나 선박검사증서상의 기재가 선박안전법령에 위반된다고 볼만한 사정은 달리 보이지 아니한다.

원고들은 위 신청 당시 임시승선자 최대승선인원을 축소하라는 피고 한국선급 측의 강요가 있었다는 취지로 주장하나, 원고들이 제출한 증거만으로는 위 주장을 인정하기 어려울 뿐만 아니라, 피고 한국선급 측의 축소 지시가 있었더라도 이는 앞서 살펴 보았듯이 이 사건 조항이 화물선에 적용되지 아니함을 전제로 원고들에게 최대승 선인원의 재산정을 요청한 것으로 보이므로 이를 위법하다고 할 수 없다.

(3) 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반하였는지 여부

(가) 관련 법리

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다. 그러므로 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 경우라고 하더라도 행정청이 앞서 표명한 공적인 견해에 반하는 행정처분을 함으로써 달성하려는 공익이 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 개인이 그 행정처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호의 원칙을 들어 그 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대 법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결, 대법원 2006. 10. 26. 선고 2005두8405 판결 등 참조).

(나) 판단

갑 제6~10, 17~45호증의 각 기재에 의하면, 원고들은 2013~2015년경 선박검사 당시 피고 한국선급에게 일정 수의 화물차량 운전기사를 화물선에 탑승시키기 위한 시설 등이 담긴 설계도면을 작성·제출하여 승인을 받은 사실, 원고들이 화물차량 운전기사가 임시승선자임을 전제로 임시승선자 등의 최대승선인원을 신청한 것에 대하여

피고 한국선급은 그 신청 내용을 토대로 최대승선인원을 산정하여 선박검사증서를 교부한 사실, 원고들은 이 과정에서 선박개조비용, 도면검사 및 승인비용, 선박검사비용 등을 지출한 사실이 인정되기는 한다.

그러나 이 사건 조항이 화물선에도 적용된다는 원고들의 신뢰가 있었다고 하더라도, 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 인정되는 다음과 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고들의 신뢰이익보다 이 사건 조항을 화물선에 적용하지 아니할 공익상의 이익이 우월하다고 판단되므로, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반한다고 볼 수 없다.

1) 앞서 살펴 보았듯이 화물선에 화물차량 운전기사(화물관리인)를 임시승선자로 인정하여 탑승시킬 경우 그 승선인원이 화물선의 여객 최대정원인 12명을 초과할 수 있음에도 여객선으로서의 규제가 이루어질 수 없으므로 화물차량 운전기사의 생명과 안전 보호에 중대한 공백이 생길 수 있다. 또한 이 사건 조항은 그 해석상 화물선에 적용될 수 없어 화물선에 적재된 화물차량 화물관리인을 임시승선자로 인정하는 것은 법규에 반하므로 합법성의 원칙을 희생시키는 결과가 된다. 이와 같이 이 사건 조항을 화물선에 적용하지 아니할 공익상의 이익은 긴요하고도 중대하다.

2) 반면, ① 원고들은 화물선에 화물 운송차량 운전기사를 최대 12명까지 여객으로 탑승시키고 나머지 운전기사들은 다른 운송수단으로 이동하는 방법으로 화물운송업을 영위할 수 있는 점, ② 피고 한국선급이 원고들에게 화물선에 적재되는 화물운송차량 운전기사가 이 사건 조항에 따른 임시승선자에 해당하는지에 관하여 적극적인 견해를 표명한 바는 없고, 단지 2013년 이후 3년 여간 원고들의 최대승선인원 산정신청에 대하여 소극적으로 승인한 것일 뿐인 점, ③ 해양수산부와 원고 제양항공해운을 포함한 일부 화물선사 등이 2014년경 선박안전법 개정 여부에 관하여 논의한 결과, 현행법대로 화물선의 화물차량 운전기사는 12명을 한도로 하여 여객으로 승선하여야 한다는 점이 위 원고에 통보되었고 이는 나머지 원고들을 비롯한 다른 선사들에게도 알려졌을 것으로 보이는 점 등에 비추어, 원고들이 지출하였다고 하는 선박개조비용 등을 감안하더라도 원고들이 입는 신뢰이익 침해가 앞서 본 공익상의 이익을 능가한다고 보기 어렵다.

(4) 소결론

따라서 이 사건 처분이 위법하다는 원고들의 주장은 이유 없으므로, 위 처분은 적법하다.

4. 결론

그렇다면 원고들의 피고 부산지방해양수산청장에 대한 소는 부적법하므로 모두 각하하고, 원고들의 피고 한국선급에 대한 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사백효민

판사최승훈

정정한다.

2) 각주 1과 같다.

3) 제3조(적용제외) 이 법은 항공기·선박(선박법 제1조의2제1항의 규정에 따른 선박을 말한다)·철도 및

궤도에 의한 위험물의 저장.취급 및 운반에 있어서는 이를 적용하지 아니한다.

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