[2] 행정소송법 제23조 제2항 에서 정하고 있는 집행정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’와 ‘긴급한 필요’의 의미, 그 주장·소명책임의 소재(=신청인) 및 회복하기 어려운 손해의 범위

[3] 국토해양부장관 등이 4대강 정비사업과 관련하여 고시로 한 ‘한강살리기 사업 실시계획승인 등’에 대하여 사업구간 인근에 거주하는 주민들이 수용으로 인한 손해와 식수 오염 등 환경상 이익 관련 손해 등을 이유로 그 집행정지를 신청한 사안에서, 집행정지의 요건인 회복하기 어려운 손해가 있거나 이를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 보기 어려워 신청인의 주장이 이유 없다고 한 사례

[2] 행정소송법 제23조 제2항 에서 정하고 있는 집행정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’란 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회 관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 말하고, ‘긴급한 필요’란 회복하기 어려운 손해의 발생이 시간적으로 절박하여 손해를 회피하기 위하여 본안판결을 기다릴 여유가 없는 것을 말하는바, 이러한 집행정지의 적극적 요건에 관한 주장·소명책임은 원칙적으로 신청인 측에 있다. 한편, 회복하기 어려운 손해는 신청인의 개인적 손해에 한정되고, 공익상 손해 또는 신청인 외에 제3자가 입은 손해는 포함되지 않는다.

[3] 국토해양부장관 등이 4대강 정비사업과 관련하여 고시로 한 ‘한강살리기 사업 실시계획승인 등’에 대하여 사업구간 인근에 거주하는 주민들이 수용으로 인한 손해와 식수 오염 등 환경상 이익 관련 손해 등을 이유로 그 집행정지를 신청한 사안에서, 토지 소유권 기타 권리의 수용으로 인한 손해는 통상적인 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 손해라고 볼 수 없고, 시급히 위 처분의 효력을 정지하지 않을 경우 곧 한강 유역의 상수원을 식수원 등으로 사용할 수 없을 정도로 수질이 오염되거나 취수가 부족하게 되고 홍수 등 침수피해가 발생한다는 점에 대한 소명이 충분히 이루어졌다고 보기 어려우며, 수생태계에 미치는 악영향, 자연환경의 파괴, 미래 세대의 환경권 침해, 우리 민족의 역사와 문화의 부정 또는 파괴 등의 손해는 신청인의 개인적 손해가 아니라 공익상 손해 또는 제3자가 입는 손해라 할 것이므로, 집행정지의 요건인 회복하기 어려운 손해가 있거나 이를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 보기 어려워 신청인의 주장이 이유 없다고 한 사례.

2. 신청비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 신청인들이 부담한다.

피신청인 국토해양부장관이 2009. 9.경 한 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획, 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1084호로 한 한강살리기 7공구(중원지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1112호로 한 한강살리기 6공구(여주4지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1121호로 한 한강살리기 3공구(여주1지구) 사업 실시계획승인, 2009. 12. 1. 국토해양부 고시 제2009-1122호로 한 한강살리기 4공구(여주2지구) 사업 실시계획승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-57호로 한 한강살리기 3공구(여주1지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-58호로 한 한강살리기 4공구(여주2지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-59호로 한 한강살리기 6공구(여주4지구) 사업 실시계획변경 1차 승인, 2010. 2. 5. 국토해양부 고시 제2010-60호로 한 한강살리기 7공구(여주4지구) 사업 실시계획변경 1차 승인 및 피신청인 서울지방국토관리청장이 2009. 10. 23. 서울지방국토관리청 고시 제2009-310호, 제2009-311호로 한 각 하천공사시행계획, 2009. 10. 28. 서울지방국토관리청 고시 제2009-317호로 한 하천공사시행계획, 2009. 11. 12. 서울지방국토관리청 고시 제2009-337 내지 339호로 한 각 하천공사시행계획, 2009. 11. 17. 서울지방국토관리청 고시 제2009-334 내지 336호로 한 각 하천공사시행계획, 2010. 1. 21. 서울지방국토관리청 고시 제2010-14호로 한 하천공사시행계획은 각 이 법원 2009구합50909 하천공사시행계획취소청구 등 사건의 판결선고 시까지 그 효력을 정지한다.

기록 및 심문 전체의 취지를 종합하면 다음의 사실이 소명된다.

가. 4대강 정비사업은 하천법에 따른 유역종합치수계획 및 하천기본계획, 그 밖의 관련 법령에 따라 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 4대강에 대하여 시행되는 사업 중 홍수·가뭄을 방지하여 물 문제를 해결하고, 하천생태계를 복원·활용하며, 지역균형발전과 지역경제 및 문화·관광을 활성화하기 위하여 체계적·중점적으로 관리·시행하는 사업이다.

나. 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부 등 4개부는 2009. 6. 8. 4대강 정비사업의 기본방향을 제시하기 위하여 4대강 살리기 마스터플랜을 발표하였고, 4대강 살리기 추진본부는 2009. 8. 24. 4대강 살리기 마스터플랜의 최종보고서를 발간·배포하였다.

다. 4대강 살리기 마스터플랜에 따른 한강 살리기 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 주요 내용은, 한강 유역에 0.5억㎥의 퇴적토 준설, 2개의 강변저류지 설치, 131㎞의 노후제방 보강, 3개의 다기능 보 설치, 12개의 농업용저수지 증고, 55개의 하·폐수처리장 등 환경기초시설 확충 및 고도화, 13㎞의 하천 내 농경지 정리 및 생태습지 조성, 193㎞의 수계 내 생태하천 조성, 305㎞의 자전거 도로 설치 등이다.

라. 이 사건 사업을 위한 세부계획으로 한강 유역을 여러 공구로 나눈 다음 각 공구별로 구체적인 사업시행계획을 담아, 피신청인 서울지방국토관리청장은 2009. 10. 23. 서울지방국토관리청 고시 제2009-310호, 제2009-311호로 한강살리기 3, 4공구 사업, 2009. 10. 28. 같은 청 고시 제2009-317호로 한강살리기 6공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 고시하고, 2009. 11. 12. 같은 청 고시 제2009-337호 내지 339호로 한강살리기 3, 4, 6공구 사업에 대한 하천공사시행계획(변경)을 고시하였으며, 2009. 11. 17. 같은 청 고시 제2009-334호 내지 336호로 한강살리기 2, 5, 9공구 사업, 2010. 1. 21. 같은 청 고시 제2010-14호로 한강살리기 1공구 사업에 대한 각 하천공사시행계획을 고시하였다.

마. 피신청인 국토해양부장관은 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1084호로 한강살리기 7공구 사업, 2009. 12. 1. 같은 부 고시 제2009-1112호, 제2009-1121호, 제2009-1122호로 한강살리기 6, 3, 4공구 사업에 대한 각 실시계획을 승인한 다음 이를 고시하고, 2010. 2. 5. 같은 부 고시 제2010-57호 내지 60호로 한강살리기 3, 4, 6, 7공구 사업에 대한 각 실시계획변경(1차)을 승인한 다음 이를 고시하였다.

2. 집행정지의 요건

가. 관련 법리

행정처분의 효력정지나 집행정지 등을 구하는 신청사건에 있어서는 행정처분 자체의 적법 여부를 판단할 것이 아니고 그 행정처분의 효력이나 집행 등을 정지시킬 것인가의 여부에 대한 행정소송법에서 정하고 있는 요건의 존부가 그 판단대상이 된다( 대법원 1986. 3. 21.자 86두5 결정 참조). 행정소송법상의 집행정지는 형식적 요건으로 그 대상인 처분 등이 존재하고, 적법한 본안소송이 법원에 계속 중이어야 하며, 실체적 요건으로 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있고, 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없으며, 본안청구의 이유 없음이 명백하지 않아야 한다( 행정소송법 제23조 제2 , 3항 참조).

나. 형식적 요건

1) 2009. 9.경 정부기본계획의 존부

신청인들은 피신청인 국토해양부장관이 2009. 9.경 4대강 정비사업에 대한 정부기본계획을 하였다는 취지로 주장한다. 그러나 신청인들이 제출한 자료만으로는 피신청인 국토해양부장관이 2009. 9.경 위 정부기본계획을 하였다는 점에 대한 소명이 부족하다. 따라서 신청인들의 이 사건 신청 중 위 정부기본계획의 효력정지를 구하는 부분은 부적법하다(한편, 신청인들은 심문종결 이후 2010. 3. 8.자 준비서면을 제출하면서, 4대강 살리기 마스터플랜이 정부기본계획이므로 이에 대하여 다툰다는 주장을 추가하고 있다. 그러나 4대강 살리기 마스터플랜은 이름 그대로 4대강 정비사업의 기본방향을 제시한 것에 불과할 뿐 그 자체로는 일반 국민의 권리의무를 개별적·구체적으로 규제하는 효과를 가지지 아니하므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다).

2) 신청인들의 소송능력 및 당사자적격의 존부

가) 소송능력

먼저, 신청인들 중 신청인 39 등 일부는 미성년자이다. 그럼에도 불구하고 미성년자인 신청인들이 한 소송대리인 선임이나 이 사건 신청과 본안소송의 제기에 대하여 법정대리인의 동의나 추인이 있었다는 점에 대한 아무런 소명이 없다. 따라서 적어도 미성년자인 신청인들이 제기한 이 사건 신청과 본안소송은 소송능력이 없는 자가 선임한 소송대리인에 의한 것으로 부적법하다.

나) 당사자적격

기록에 의하면, 이 사건 사업이 환경영향평가대상사업인 사실, 이 사건 사업에 대한 환경영향평가서에서 사업구간, 사업구간 주변 300m 이내, 주변지역 등을 환경영향평가대상지역으로 설정하고 있는 사실, 신청인 1이 이 사건 사업 3공구 구간인 경기 여주군 대신면 양촌리에서 거주하는 등 신청인들 일부가 이 사건 사업구간 인근에서 거주하는 사실이 소명된다. 따라서 신청인들 중 최소한 이들 일부는 환경상 이익의 침해를 이유로 이 사건 사업의 시행에 따른 행정처분의 취소를 구할 수 있는 당사자적격을 갖추었음이 명백하다.

다) 소결

적어도 신청인 1 등 신청인들 일부가 소송능력과 당사자적격을 갖춘 이상, 신청인들 전부의 소송능력과 당사자적격에 대하여는 현재 계속 중인 이 사건 본안소송의 판단에 미루기로 하고(신청인들이 주장하는 여러 손해 중 뒤에서 보는 수용으로 인한 손해 부분은 환경상 이익이 아닌 다른 이익의 침해로 보이므로 그 이익의 침해를 이유로 이 사건 각 처분의 취소를 구할 수 있는 당사자적격을 가졌는지 여부 역시 별도로 따져보는 것이 원칙이겠지만, 마찬가지로 이 부분에 관하여도 더 이상 당사자적격 여부를 따지지 않기로 한다), 곧바로 집행정지의 실체적 요건인 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요에 관하여 본다.

다. 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요

1) 신청인들의 주장

신청인들은 신청취지 기재 각 처분으로 인하여 다음과 같은 회복하기 어려운 손해가 있고, 이를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다는 취지로 주장한다.

첫째, 환경영향평가대상지역 및 근접 지역에 거주하거나 소유권 기타 권리를 가지고 있는 신청인들은 이 사건 사업으로 인하여 토지 소유권 기타 권리를 수용당하고, 이로 인하여 정착지를 떠나 타지로 이주를 해야 하며, 더 이상 농사를 지을 수 없게 된다. 특히 국내 유기농업의 발상지로서 최대 친환경 유기농업지역인 팔당지역의 유기농업이 사실상 해체될 위기에 처하게 된다.

둘째, 이 사건 사업구간 내 위치한 여주, 이천, 광주·용인 취수장이나 한강수계 취수장에서 식수를 공급받는 신청인들은 공사 중 또는 공사 후 발생하는 탁수, 퇴적토, 조류 등에 의한 상수원 수질 악화로 오염된 식수를 공급받거나, 공사 중이나 운영시 준설로 인하여 하상이 낮아지면서 갈수기나 홍수기의 수위변화에 따라 취수지장상태가 발생하게 되는 등 환경상 이익과 건강권에 대한 손해를 입게 된다.

셋째, 공사현장 부근이나 여주 시가지에 거주하는 신청인들이 홍수 등 침수피해로 생명·신체에 대한 침해를 받을 우려가 있다.

넷째, 자연환경 보전의 가치가 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호되어야 할 것임에도, 이 사건 사업으로 인하여 단양쑥부쟁이와 같은 희귀종이 멸종할 위기에 처하는 등 수생태계에 악영향을 미치고 자연환경이 파괴된다. 나아가 미래세대의 환경권이 침해되며, 우리 민족의 역사와 문화가 부정되거나 파괴되어 우리 민족 전체가 손해를 입게 된다.

2) 판단

가) 관련 법리

행정소송법 제23조 제2항 에서 정하고 있는 집행정지 요건인 ‘회복하기 어려운 손해’라 함은 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회 관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 말하고, ‘긴급한 필요’라 함은 회복하기 어려운 손해의 발생이 시간적으로 절박하여 손해를 회피하기 위하여 본안판결을 기다릴 여유가 없는 것을 말하는바, 이러한 집행정지의 적극적 요건에 관한 주장·소명책임은 원칙적으로 신청인 측에 있다( 대법원 1999. 12. 20.자 99무42 결정 , 대법원 2004. 5. 12.자 2003무41 결정 등 참조). 한편, 회복하기 어려운 손해는 신청인의 개인적 손해에 한정되고, 공익상 손해 또는 신청인 외에 제3자가 입은 손해는 포함되지 않는다.

나) 수용으로 인한 손해

우선, 환경영향평가대상지역 및 근접 지역에 거주하거나 소유권 기타 권리를 가지고 있는 신청인들의 수용으로 인한 손해에 대하여 본다.

토지 소유권 기타 권리의 수용은 재산적 처분에 해당하여 수용의 당사자는 이를 원인으로 한 각종 보상을 받게 되는 점, 이 사건 사업구간에 편입되는 팔당지역 농지 대부분이 국가 소유 하천부지로 유기농업에 종사하는 신청인들 대부분은 하천점용허가를 받아 경작을 해온 점, 행정청이 위 신청인들에게 하천점용허가를 하면서 공익상 또는 법령이 정하는 바에 의하거나 하천정비사업을 시행하는 경우 허가변경·취소 등을 할 수 있다는 조건을 부과하였던 점 등에 비추어 보면, 신청인들 주장의 위 손해는 통상적인 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회 관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 손해라고 보기 어렵다.

따라서 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 식수 오염 등 환경상 이익 관련 손해

다음으로, 식수 오염 등 환경상 이익과 건강권에 대한 손해에 관하여 본다.

이 사건 사업에는 하수처리시설을 확충하고 오염물질 유입을 관리하는 수질개선대책도 포함되어 있는 점, 공사 중 발생하는 탁수의 농도는 홍수기에 발생하는 탁수의 농도에 비하여 훨씬 낮은 수준인데, 홍수기에 발생하는 탁수가 평소 별다른 문제없이 정화 처리되어 식수원 등으로 공급되어 온 점, 이 사건 환경영향평가서에서 취수시설 이전이나 취수탑 신설 등 안정적인 용수확보책을 나름대로 제시하고 있는 점 등 기록에 나타난 반대정황도 함께 놓고 보면, 신청인들이 제출한 자료만으로는 신청인들 주장의 위 손해가 구체적으로 수인한도를 넘어 어떠한 형태로 어느 정도 발생되는지에 대한 소명이 충분히 이루어졌다 보기 어렵다.

나아가 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요에 대하여 보더라도, 이 사건 사업으로 인하여 어떠한 오염물질이 어느 정도로 나오는지, 이에 따라 식수원 등으로 사용할 수 없을 정도로 수질이 악화되는지에 대한 신뢰할만한 구체적인 자료 제시가 없는 점, 취수지장 상황의 점 역시 단순한 가능성의 정도를 넘어 그 구체적인 심각성에 대한 자료가 부족한 점, 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 행정계획의 특성상 피신청인들은 이 사건 각 계획에 따른 사업을 시행하면서 발생하는 그때그때의 상황 변화에 대응하여 수시로 이 사건 각 계획을 수정 또는 변경할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 시급히 신청취지 기재 각 처분의 효력을 정지하지 아니할 경우 곧 한강 유역의 상수원을 식수원 등으로 사용할 수 없을 정도로 수질이 오염되거나 취수가 부족하게 된다는 점에 대한 소명이 충분히 이루어졌다 보기 어렵다.

따라서 이 부분 주장도 이유 없다.

라) 침수피해 등 손해

다음으로, 공사현장 부근이나 여주 시가지에 거주하는 신청인들이 홍수 등 침수피해로 생명·신체에 대한 침해를 받을 우려가 있는지에 관하여 본다.

한강에 설치되는 3개의 보는 가동보로서 수문을 개방하여 물을 방류할 수 있으므로 보의 구체적인 운영 과정에서 홍수위 조절이 가능할 것으로 보이는 점, 이 사건 사업에 준설과 하천환경정비 등의 내용도 포함되어 있는 점 등에 비추어 보면, 신청인들이 제출한 자료만으로는 신청인들 주장의 위 손해가 막연히 가능한 정도를 넘어 구체적, 확정적으로 발생된다는 점에 대한 소명이 충분히 이루어졌다 보기 어렵다.

나아가 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요에 대하여 보더라도, 현재 홍수기가 아닌 점, 홍수기를 대비한 공정계획이 수립되어 있는 점, 뿐만 아니라 상황에 따라서는 이 사건 각 계획 자체마저 언제든지 수정 또는 변경할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 시급히 신청취지 기재 각 처분의 효력을 정지하지 아니할 경우 곧 공사현장 부근이나 여주 시가지에 홍수 등 침수피해가 발생한다는 점에 대한 소명이 충분히 이루어졌다 보기 어렵다.

따라서 이 부분 주장 또한 이유 없다.

마) 생태계 파괴 등 손해

끝으로, 수생태계에 미치는 악영향, 자연환경의 파괴, 미래 세대의 환경권 침해, 우리 민족의 역사와 문화의 부정 또는 파괴 등에 관하여 본다.

이 부분 손해는 신청인들의 주장 자체로 신청인들의 개인적 손해가 아니라 공익상 손해 또는 제3자가 입는 손해라 할 것이므로, 집행정지 요건인 회복하기 어려운 손해에 해당하지 않는다.

따라서 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3) 소결론

따라서 신청취지 기재 각 처분으로 인하여 신청인들의 주장과 같은 회복하기 어려운 손해가 있고, 이를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 보기 어려우므로, 신청인들의 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 신청인들의 이 사건 신청은 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.