원고들 소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주

담당변호사 손익곤, 이승택

소송대리인 법무법인 정훈

담당변호사 김정웅, 조수민

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고들은 2017. 9. 29. 강진군수로부터 태양광발전사업 허가를 받고, 전남 강진군A 외 1필지(이하 '이 사건 사업부지'라고 합니다)에서 태양광 발전사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 하기 위한 개발행위허가를 신청하였다.

나. 강진군 도시계획위원회는 2018. 9. 13. '식생등급 III등급지로 식생 훼손 우려', '마을, 도로 등에서 조망됨에 따라 주변의 자연경관 및 미관 훼손 우려'를 이유로 이 사건 사업부지에 대한 개발행위허가안을 부결하였다.

다. 피고는 2018. 10. 25. 원고들에게 아래와 같은 이유로 거부처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지2 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들 주장의 요지

1) 이 사건 처분사유 중 '개발행위로 인한 당해 지역 및 주변지역에 생태계파괴 및 위해 발생 우려'가 있다는 것은 법령상 허가기준을 그대로 인용한 것에 불과하여 구체적인 이유를 알기 어려운바, 행정절차법상 처분의 이유제시의무를 위반하여 위법하다.

2) 이 사건 사업부지에 대한 환경영향평가 결과 사업시행으로 인한 환경피해는 크지 않을 것으로 판단되었고, 이 사건 사업부지의 평균경사도는 14.2도로 법령상 제한을 준수하고 있을 뿐만 아니라 경사도가 20도가 넘는 부분은 태양광패널을 설치하지 않도록 설계를 수정하였다. 또한 이 사건 사업부지는 주변 마을이나 도로에서 잘 조망되지 않고, 추가로 차폐수목 식재 등 차폐계획을 실행하여 경관훼손을 최소화할 것이며, 태양광발전은 산지의 비탈면을 그대로 이용하여 햇빛을 받는 것이므로 개발행위 이후 지형변화가 크지 않을 뿐만 아니라 이미 이 사건 사업부지 인근에 태양광발전소가 존재하고 있는바, 이 사건 사업과 달리 볼 이유가 없다. 따라서 이 사건 처분의 처분사유는 존재하지 않거나 평등원칙에 위반되어 위법하다.

나. 판단

1) 절차상 하자 존부

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결 참조).

앞서 본 사실, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 ① 피고는 이 사건 처분의 근거가 된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 시행령 [별표1의2]의 개발행위허가기준 중 원고들이 갖추지 못하였다고 판단한 기준을 적시한 것이고 처분의 근거법령도 제시한 점, ② 위 사유는 피고가 처분사유로 함께 적시한 '식생등급 III등급지로 식생 훼손 우려', '마을, 도로 등에서 조망됨에 따라 주변의 자연 경관 및 과도한 지형 변화 우려'와 전혀 무관한 별개의 사유로 보기도 어려운 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분의 사유로 '개발행위로 인한 당해 지역 및 주변지역에 생태계파괴 및 위해 발생 우려'라고 기재하였다고 하더라도 원고들이 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 볼 수 있다. 따라서 피고가 이 부분 처분사유에 관하여 행정절차법상 처분의 이유제시의무를 위반하여 위법하다고 보기 어렵다. 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

2) 처분사유 부존재 주장에 관한 판단

가) 관련 법리

국토계획법 제56조는 개발행위허가의 대상을, 제57조는 개발행위허가의 절차를 규정하고, 제58조는 제1항에서 개발행위허가의 기준을 규정하면서 제3항에서 구체적 기준의 설정을 대통령령에 위임하고 있다. 이러한 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례 · 평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결 참조).

나) 판단

앞서 본 사실, 앞서 든 증거, 갑 제3, 7, 8호증, 갑 제6, 21호증의 각 1, 2, 을 제7호증의 1, 2의 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사실 및 사정을 종합하면, 이 사건 사업으로 인해 이 사건 사업부지 주변의 자연경관이 훼손된다거나 생태계파괴, 위해발생의 우려가 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분은 그 처분사유와 관련된 사실을 오인함으로써 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보는 것이 타당하다.

① 이 사건 사업부지의 식생보전등급1)은 V등급 5.4%, IV등급 44.84%, III등급 49.76%로 구성되어 있어 이 사건 사업부지가 보전의 필요성이 매우 큰 산림이라고 보기는 어렵다(피고는 종전에 식생보전 등급 III등급 지역을 포함하고 있는 전남 강진군 B 등에 위치한 태양광발전소 등의 개발행위를 허가한 바도 있다).

② 이 사건 사업부지의 평균경사도는 14.2도이고 20도 이상의 경사지는 전체 면적의 16.2%에 불과하며 원고들은 경사도가 20도 이상인 부분에 태양광패널을 직접 설치하지 않도록 설계하였다.

③ 이 사건 사업부지 인근에 마을이 형성되어 있고, 이 사건 사업부지로부터 직선거리로 2km 이내에 4개소의 태양광발전소가 이미 설치되어 있다. 또한 이 사건 사업에 따른 개발행위허가 신청면적은 27,117㎡로 다음과 같이 위 4개소의 태양광발전소의 규모와 대동소이한바, 이 사건 사업부지 인근에 특별히 보호할 만한 자연경관이 형성되어 있다고 보기 어렵다.

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④ G유역환경청은 이 사건 사업에 관한 소규모환경영향평가 협의내용에 높이 2m 이상의 수목을 차폐수목으로 식재할 것을 명시하였고, 원고들은 부지 내 경관 변화를 최소화하기 위해 초류종자를 살포하는 조치를 취할 계획인바, 위와 같은 조치로 이 사건 사업으로 인한 악영향을 줄일 수 있을 것으로 보인다.

⑤ 사전재해영향성평가결과에 따르면 이 사건 사업에 관하여 '나지화로 인한 토사유출량의 증가는 사업지구 내에 임시침사지를 설치함으로써 대부분 저감이 가능할 것이고, 이 사건 사업으로 인해 일부 절토사면이 발생함에 따른 사면안정성검토 결과 기준안전율 이상의 값이 확인되었다'고 평가되었다.

4. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 김천수

판사 원용준

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