가. 원고는 2010. 5. 20. 피고와 사이에 울산 동구 일산진11길 150 지상의 수산물판매센터(이하 ‘이 사건 판매센터’라고 한다)에 대한 위탁운영 계약(이하 ‘이 사건 계약’이라고 한다)을 체결하였는데, 위 계약은 총 3차례 갱신되어(2013. 12. 27.자 갱신시 위탁기간은 2014. 1. 1.부터 2015. 12. 31.까지이고, 이하 위 2013. 12. 27.자 갱신을 ‘2차갱신’이라고 한다) 원고는 현재도 위 판매센터를 위탁운영하고 있다. 나. 피고는 2015년 울산광역시 종합감사에서 2차갱신 당시 원고에게 부과된 사용료가 개정전 시행령을 기준으로 산정되었다는 점을 지적받았고, 이에 2016. 2. 1. 원고에게 기타 사용료로 21,988,730원을 부과하는 내용의 고지서를 보냈으며(이하 위 사용료 부과처분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다), 2016. 2. 12.에는 ‘2015년 시 종합감사 지적에 따른 일산수산물 판매센터 사용료 및 재정공제회 공제금 부과내역 안내’라는 제목으로 “이 사건 판매센터의 2014년 이미 부과된 사용료는 58,010,640원인데 정당한 사용료는 65,647,050원이고, 2015년 이미 부과된 사용료는 58,010,640원인데 정당한 사용료는 72,362,960원이므로, 과소부과된 2014년 사용료 7,636,410원과 2015년 사용료 14,352,320원을 합한 21,988,730원을 부과한다”는 내용의 공문을 팩스로 전송하였다.

다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2016. 3. 15. 행정심판 청구를 하였으나, 울산광역시행정심판위원회는 2016. 4. 29. ‘지방자치단체의 공공시설에 관한 사용료부과처분에 대한 불복은 행정심판의 대상이 되지 아니한다’는 이유에서 원고의 청구를 각하하였다. 라.

원고는 위 행정심판과 별도로 2016. 4. 14. 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 2016. 6. 8. 원고의 이의신청을 기각하였다. ...