2. 원고의 나머지 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 이를 2분하여 그 1은 원고의, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.

가. 원고는 서울특별시에서 활동하고 있는 의사면허 소지자들이 국민보건의 향상 및 회원의 권익옹호를 목적으로 설립한 단체로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제4호 의 규정에 의한 사업자단체에 해당하며, 그 일반현황은 〈표1〉과 같다.

〈표1〉 원고의 일반현황

(2005. 6. 30. 기준, 단위 : 천원, 명)

주1) 개원의사 : 의료기관을 개설 경영하며 의료업무에 종사하는 의사

2) 봉직의사 : 국공사립병원, 의료교육기관 등에 근무하는 의사

3) 수련의사 : 수련중인 인턴·레지던트

4) 공직의사 : 지자체 및 공공기관에 근무하는 의사(공중보건의, 군의관 등)

나. 원고 의사회에는 회장 1인을 포함한 23인의 임원이 있으며, 그 산하기구로는 의원을 직접 운영하는 개원의사 등으로 구성된 25개 구(구)분회(이하 “구분회”라 한다)와 병원·종합병원 등에 근무하는 봉직·수련의사로 구성된 특별분회 등이 있으며, 주요 안건에 대한 결정은 위 각 분회를 대표하는 대의원들로 구성된 대의원총회, 상임이사 등으로 구성된 상임이사회 등의 의결기관에서 이루어지고 있다. 원고의 회원 구성 현황은 〈표2〉와 같다.

〈표2〉 원고의 회원 구성

(2005. 6. 30. 기준, 단위 : 명)

주5)의원 : 환자 30인 미만을 수용할 수 있는 시설을 갖춘 의료기관

6)병원 : 환자 30인 이상(100인 이상이면 종합병원)을 수용할 수 있는 시설을 갖춘 의료기관

다. 원고의 회원인 개원의사 등은 진료과목 및 규모에 따라 상해진단서 등 각종 해당 증명서를 발급하고 있는데, 의료기관의 증명서 발급수수료의 책정에 대하여는 별도의 근거법령이 없고 개별 의료기관이 자율적으로 수수료를 정하게 되어 있으며, 각 의료기관은 의료법 제37조 의 규정에 따라 자율적으로 정한 증명서 발급수수료를 의료보수표에 기재하여 관할 구청장 등에게 신고하고 그에 따라 수수료를 징수하고 있다.

라. 다만, 보건복지부는 지나친 가격상승을 억제할 목적으로 1995년 사단법인 대한병원협회, 사단법인 대한의사협회 등 관련 단체와 협의하여 발급수수료 상한기준을 〈표3〉과 같이 정하고 의료기관들이 자율적으로 준수하도록 지도하여 왔다.

〈표3〉 의료기관 증명서 발급수수료 자율준수 상한기준(1995년)

(단위 : 원)

마. 원고는 2005. 3. 26. 제59차 정기대의원 총회에서 금천구의사회가 건의한 증명서 발급수수료 인상안을 정식 안건으로 채택한 후, 2005. 4. 22. 제88차 상임이사회에서 증명서 발급수수료를 현행보다 2배 수준으로 인상하기로 결정하고, 아래 〈표4〉의 내용과 같이 수수료 인상기준(표)을 작성하였다.

바. 원고는 2005. 5. 2. 및 같은 달 4. 각 구의사회장 및 병원장에게 증명서 인상안내문을 2회에 걸쳐 발송하여 원고가 작성한 위 기준표에 따라 발급수수료를 인상할 것을 통보하였고, 2005. 5. 2. 사단법인 대한의사협회에게는 위 수수료 인상이 전국적으로 동일하게 시행될 수 있도록 협조하여 줄 것을 요청하는 공문을 보내기도 하였다.

〈표4〉 증명서 발급수수료 인상 내역

(단위 : 원, %)

주7) 1995년 보건복지부가 관련단체와 협의하여 정한 자율준수 상한기준

사. 이에 피고는 원고의 위와 같은 행위를 법 제26조 제1항 제1호 에서 금지하고 있는 “사업자단체가 가격을 결정·유지 또는 변경하여 구성사업자들의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위”를 하였다는 이유로 2006. 3. 28. 의결 제2006-056호로 원고에 대하여 시정명령, 공표명령 및 5억 원의 과징금납부명령을 하였고, 그 후 2006. 9. 15. 재결 제2006-048호로 위 5억 원의 과징금을 305,000,000원으로 감경하는 처분을 하였다(이하 위 시정명령, 공표명령 및 과징금납부명령 중 재결에서 감액되고 남은 과징금 부분을 통칭하여 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정 증거] 당사자 사이에 다툼이 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1 내지 5호증(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) ‘가격’의 결정·유지 또는 변경하는 행위에 해당하지 아니함

사업자단체의 행위가 법 제26조 제1항 제1호 중 제19조 제1항 제1호 에 해당하는 금지행위, 즉 사업자단체에 의한 가격결정 행위에 해당하기 위해서는, 우선 사업자단체가 ‘가격’을 결정·유지 또는 변경하는 행위가 있어야 하는데, 원고의 이 사건에서의 행위는 구성 회원들의 발급수수료에 대한 것이 아니라 보건복지부의 규제기준을 대상으로 하여 그 개정을 건의한 행위에 불과하여 위 법 소정의 ‘가격’을 결정·유지 또는 변경하는 행위에 해당하지 아니한다.

(2) 경쟁제한성이 인정되지 아니함

또한 원고의 이 사건 행위가 위 소정의 법위반행위가 되기 위해서는 사업자단체의 행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 경우이어야 하는데, 원고의 이 사건 행위는 위와 같이 보건복지부의 규제기준에 대하여 그 개정안을 마련하여 개정을 건의하고 그 결과를 회원들에게 통보한 행위로서, 이러한 행위는 규제기준에 의하여 제약된 원고 회원들의 가격결정의 자율성을 제고하는 행위이지 이를 제약하는 행위가 아니므로 위 법 소정의 법위반행위로 되지 아니한다.

(3) 재량권의 일탈·남용이 있음

(가) 가사 원고의 이 사건 행위가 위 법 위반행위에 해당한다고 하더라도 그 행위의 제반사정에 비추어 보면 그 법 위반의 정도는 매우 약한 경우라고 보아야 할 것이므로 원고의 이 사건 행위를 법 위반의 정도가 중대한 경우라고 판단하고, 이를 전제로 높은 부과기준율을 적용하여 원고에 대한 과징금을 산정, 부과한 것은 과징금 부과에 있어서의 피고의 재량권을 일탈·남용한 것이다.

(나) 또한 공표명령에 있어서도 이미 이 사건의 내용이 언론에 공개된 바 있는 점 등에 비추어 재차 원고로 하여금 일간신문에 동일한 내용을 자진 공표하도록 하는 것은 재량권의 일탈·남용에 해당한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) ‘가격’의 결정·유지 또는 변경하는 행위에 해당하는지 여부

법 제19조 제1항 제1호 에서 말하는 '가격'은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지불하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다( 대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두7872 판결 등 참조).

이 사건의 경우, 사업자단체인 원고가 위에서 본 바와 같이 2005. 3. 26. 정기대의원 총회에서 증명서 발급수수료안을 정식 안건으로 채택한 후 2005. 4. 22. 상임이사회에서 증명서 발급수수료안을 현행보다 2배 수준으로 인상하기로 결정하고, 이를 2005. 5. 2. 및 같은 달 4. 각 구의사회장 및 병원장에게 증명서 발급수수료 인상안내문을 2회에 걸쳐 발송하면서 원고가 작성한 인상기준표에 따라 발급수수료를 인상할 것을 통보하였는바, 위에서 든 증거들에 의하면, ① 원고의 위와 같은 통지에 대하여 보건복지부가 2005. 5. 7. 원고의 수수료인상 행위가 보건복지부와 협의된 것이 아니므로 이의 시정을 요구하였음에도 원고는 2005. 5. 20. 재차 인상안내문의 내용을 일부 수정하여 각 구의사회장 등에게 통보하였으며, 2005. 7. 7. 소집된 각 구의사회 회장협의회에서도 기존의 방침대로 수수료 인상을 계속 추진할 것을 독려하였고, ② 원고가 2005. 5. 2. 당시 각 구의사회장 등에게 통보한 내용의 요지는 ‘최근 10년 동안 공공요금이 100% 내외로 인상되었으나 각종 증명서의 발급수수료 상한기준이 변동이 없는 등 가격이 불합리하게 정해져 있어 본회에서 2005. 4. 26. 건의하여 보건복지부로부터 긍정적인 답변이 있었으므로 2005. 5. 1.부터 의료기관에서 첨부 ’발급수수료 기준표‘를 참조하여 징수할 수 있도록 소속 회원에게 안내하여 달라‘는 것이며, 2005. 5. 4. 통보한 내용의 요지는 ‘귀 회에 이미 통보한 수수료 인상기준표를 참조하여 의료기관이 환자로부터 징수하는 의료보수에 대하여 관할 보건소에 의료보수표를 제출하도록 소속 회원들에게 적극 홍보하여 달라‘는 것이고, ③ 한편, 2005. 5. 2. 대한의사협회장에게 보낸 건의문의 요지는 ‘원고가 각종 증명서의 발급수수료 상한기준에 대하여 첨부 인상기준안을 참고하여 시행하도록 각 구의사회에 공문을 시달하였으므로 각 시도의사회에서도 회원들이 동일하게 진단서 등 각종 증명서 발급수수료를 징수할 수 있도록 의협차원에서 조치하여 달라‘는 내용인 사실을 인정할 수 있다.

이와 같은 원고의 행위는 단순히 보건복지부의 발급수수료에 관한 규제기준에 대한 개정건의에 그치지 아니하고 원고에 의한 가격의 인상결정 및 통보를 통하여 회원들에게 그 이행을 촉구한 행위라고 봄이 상당하다. 그리고 갑 제6호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 2006. 1. 6. 현재 원고 전체 회원 6,571개 중 약 9%에 해당하는 596개 의료기관에서 위 인상된 기준에 따라 의료관계 증명서의 발급수수료를 인상한 것으로 조사되었는바{피고는 2005. 7. 22. 현재 전체 회원 5,355개 중 약 40%에 해당하는 2,152개 의료기관이 발급수수료를 인상하였다고 주장하는바, 위 갑 6호증의 1과 을 제5호증의 1의 각 기재를 대조하면, 위 양 주장의 차이는 개별 의료기관이 아닌 일부 구의사회(강남구, 강서구, 양천구의사회)가 문서로 일괄 신고한 것의 인정 여부에서 비롯되는 것임을 알 수 있는 바, 의료법 제37조 (의료보수)에 의하면 의료기관이 환자로부터 징수하는 의료보수의 신고는 의원 등 의료기관이 구청장 등에게 신고하여야 하는 것으로 되어 있는 점, 또한 구의사회의 일괄 신고가 있었다고 하여 그 소속 의료기관들이 수수료를 실제로 변경하였다고 단정하기 어려운 점 등에 비추어 원고의 위 인상 통보에 따라 원고 회원이 관할 보건소에 의료보수표를 신고한 수의 산정은 개별 의료기관이 신고한 것을 기준으로 함이 상당하다고 할 것이어서, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다}, 원고의 가격결정행위에는 법적인 구속력이 없다고 하더라도 어느 정도의 영향을 미칠 수 있는 느슨한 사실상의 구속력은 있다고 볼 것이다. 결국 원고가 구성사업자에게 공동으로 증명서 발급수수료 가격의 인상폭을 결정하도록 기준가격 등의 명목으로 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하였으며, 이로 인하여 원고의 회원들이 그 수수료를 일부 인상하는 등 원고 회원들에게는 원고가 결정한 ‘진단서 등 각종 증명서 발급수수료 인상기준표’를 기준으로 발급수수료를 정할 것이라는 공동인식이 느슨하게나마 형성되었다고 볼 것이므로, 원고의 이 사건 행위는 사업자단체에 의한 가격결정행위에 해당한다고 할 것이다.

그러므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 경쟁제한성의 인정 여부

위에서 본 바와 같이 원고의 이 사건 행위는 병·의원의 각종 증명서 발급분야에서 발급수수료 수준을 결정한 행위이며, 원고의 수수료 인상 결정에 따라 원고 회원들 중 약 9%에 해당하는 596개 의료기관이 자신의 증명서 발급수수료를 인상한 점 등에 비추어 보면, 원고의 이 사건 행위는 원고 회원들에게 위와 같이 설정된 발급수수료 기준표상의 인상된 금액을 기준으로 발급수수료를 정하도록 그 가격을 제한함으로서 서울특별시의 의료기관 증명서 발급서비스 분야에 있어서 부당하게 경쟁을 감소시켜 원고의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 행위에 해당한다고 할 것이다( 대법원 2005. 8. 19. 선고 2003두9251 판결 등 참조).

원고는, 피고가 원고의 이 사건 행위에 대한 경쟁제한성 판단에 있어서 이 사건 관련시장으로서의 ‘진단서 등 증명서 발급시장’이 의료서비스시장과 별도 존재한다는 것을 전제하고 있으나, 진단서 등 증명서는 대부분 진료를 받은 내원 환자들에 대하여 그 진료에 부수하여 발급되는 것임에 비추어 피고 주장과 같이 증명서 발급시장이 의료서비스시장과 별도로 존재하고, 따라서 의료기관들이 의료서비스와 분리하여 증명서 발급 서비스만을 놓고 다른 의료기관들과 경쟁하고 있다고 보는 것은 잘못되었다는 취지로 주장한다.

그러나 ① 법 제19조 제1항 에서 부당한 공동행위를 금지하는 입법 취지는 직접적으로는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하고, 궁극적으로는 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모하고자 함에 있는 점, ② 의료기관에서는 검사·진료에 대한 비용과는 별도로 증명서 발급에 따른 수수료를 받고 있는데 검사·진료에 대한 비용은 건강보험의 혜택을 볼 수 있는 반면에, 증명서 발급에 대하여는 건강보험이 적용되지 않는 점에서 환자가 실제 부담하는 비용의 측면에서는 의료행위에 따른 비용부담보다도 더 클 경우도 있을 수 있는 점, ③ 상해진단서 등 일부 증명서의 경우는 반드시 평상시 진료를 받은 내원 환자들에 대하여 그 진료에 부수하여 발급되는 것으로 단정하기 어렵고, 특히 상해진단서의 경우 3주 미만에 대하여는 100,000원, 3주 이상에 대하여는 200,000원의 발급수수료를 책정하고 있으므로 환자의 입장에서는 발급수수료가 의료기관의 선택에 영향을 미칠 가능성이 있으므로 증명서 발급서비스 시장을 별도로 획정할 수도 있는 점(종합병원의 경우 최근 2년 반 동안 전국의 39개 종합병원이 진단서 발급을 통하여 얻는 수입이 300억 원을 넘고 있는데, 원고의 회원인 개별 의료기관의 경우에는 그 통계가 나와 있지 아니하나 그로 인한 수입규모가 적지 않은 것으로 보이며, 증명서의 발급이 의료행위와는 구별되는 별도의 용역거래로 볼 여지가 있다, 을 제6호증의 1 내지 4), ④ 이 사건 의료관계 증명서 발급서비스 시장이 의료보수 시장과 아울러 하나의 의료서비스 시장을 형성한다고 하더라도 증명서 발급수수료에 관한 합의는 의료서비스의 ‘부대비용’에 관한 합의로서 궁극적으로 의료서비스에 관한 가격을 사업자의 의도대로 결정하는 행위로 평가되어 부당한 공동행위가 될 수 있는 점( 대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두7872 판결 참조) 등을 종합하여 고려하면, 원고의 이 사건 행위의 경쟁제한성을 인정할 수 있다고 할 것이다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 재량권의 일탈·남용 여부

(가) 과징금 부과에 있어서의 재량권의 일탈·남용 여부

위에서 본 바와 같이, ① 의료기관의 진단서 등 각종 증명서의 발급수수료는 국민건강보험법이 정하는 보험급여대상이 아니므로 개별 의료기관이 자율적으로 정하도록 되어 있는데, 보건복지부가 의료기관에 대한 의료법상의 포괄적인 지도·감독권한에 기초하여 행정지도의 형식으로 1995년도에 의료기관의 증명서 발급 수수료에 대한 상한 기준을 제정하고 그에 따라 의료기관의 각종 증명서 발급수수료를 규제하여 왔으므로, 그러한 점에서 증명서 발급에 관한 시장에서 경쟁이 존재하여 왔는지에 관한 의문이 있는 점, ② 보건복지부가 제정한 위 수수료 상한기준이 제정 이후 약 10년 동안 물가 등 경제사정의 변동을 전혀 반영하지 아니한 채 억제되어 온 결과 그 개정이 필요성이 강하게 제기되어 왔기 때문에 회원들의 권익을 유지·발전시킬 책무를 지고 있는 원고로서는 자율적으로 발급수수료의 상한기준을 책정하고 이를 주무부처인 보건복지부에 건의하여 행정지도에 의한 수수료 상한기준의 개정을 시도한 것으로 보이고, 이는 원고 의사회가 할 수 있거나 하여야 하는 사업의 하나로 인정되는 점, ③ 원고는 이 사건 행위를 은밀하게 진행한 것이 아니라 이 사건 행위를 하기 전인 2005. 4. 26. 보건복지부에 각종 증명서의 발급수수료 인상 건의를 한 바 있고, 그에 대하여 보건복지부의 담당공무원이 긍정적인 구두 답변을 한 바도 있다고 하는 점(보건복지부가 2005. 5. 7.경 원고에게 보낸 공문에 ‘각종 증명서 발급수수료는 항목별 원가분석 등 현실적 타당성 등에 대한 충분한 검토를 통하여 기준 개정이 가능할 것’이라는 취지의 기재가 기재되어 있기도 하다, 을 제3호증의 1 참조), ④ 그 후 보건복지부가 원고의 건의를 받아들이지 아니하고 이 사건 이후에도 의료기관의 수수료 동향을 점검하면서 수수료에 대한 직·간접적인 감독을 유지하고 있는 점, ⑤ 원고의 이 사건 행위에 따라 증명서 발급수수료의 인상을 관할 구청장에 신고한 원고 회원들의 비율이 2006. 1. 현재 불과 9% 정도에 불과하고 그 사실상의 구속력도 매우 약하다고 보이며, 이에 따르지 아니한 회원에 대하여 원고가 어떠한 제재조치를 예정하거나 실제로 취한 바도 없는 점, ⑥ 이 사건 의료관계 증명서 발급 시장이 기본적으로 의료행위에 대한 의료보수 시장과 별도로 존재하거나 또는 그와 함께 하나의 의료용역에 관한 시장을 형성한다고 보더라도 이는 ‘부수적인 의료서비스’에 관한 시장으로서 증명서 발급수수료에 관한 합의는 기본적인 의료서비스의 ‘부대비용’에 관한 합의이고, 또 의료관계 증명서는 대체로 전문자격자인 의사가 공적·사적 증명에 관한 판단을 행한 결과로서 어느 정도의 가격에 관한 가이드라인이 필요하며, 그러한 점에서 회원들인 의료기관 사이에 가격경쟁의 요구와 당위성이 있는 것인지 의문이 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 원고의 이 사건 행위는 그 법 위반의 내용과 정도가 ‘중대성이 약한 위반행위’{ 법 시행령 제61조 제3항 의 위임에 의한 피고의 ‘과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(2005. 4. 1. 전문개정된 공정거래위원회 고시 제2005-3호)의 ‘IV. 1. 다. (2) (가)’ 부분 참조}에 해당한다고 보아야 할 것이고, 따라서 원고의 이 사건 행위에 대하여는 위 고시에 따라 원고의 연간 예산액에 대한 10%의 과징금 부과기준율이 적용되어야 할 것이므로, 원고의 이 사건 행위를 ‘중대한 위반행위’로 보아 그에 대하여 30%의 과징금 부과기준율을 적용한 피고의 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이다.

한편, 피고는 원고에게 부과할 과징금의 산정함에 있어 원고의 현실적 부담능력, 당해 위반행위가 시장에 미치는 효과, 기타 경제여건 등을 감안하여 위와 같이 산정된 과징금의 100분의 50을 감액하였는바, 이는 정상참작에 관한 피고의 재량에 속하고 부당하다고 보이지 아니하므로, 위 부과기준율을 적용한 후 이에 따라 감경을 행하는 경우 결국 원고가 납부하여야 할 과징금은 아래 〈표 5〉의 산정내역과 같이 금 101,000,000원이 된다.

〈표5〉 원고의 과징금액 산정내역

(단위 : 천 원, 피고의 계산방법에 따라 백만 원 미만 버림)

그렇다면, 피고의 별지 목록 제3항 기재 과징금 부과처분은 피고가 스스로 정한 위 고시에 따라 산정되는 위 금 101,000,000원의 범위 내에서 정당하고, 이를 초과하는 부분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이므로 위 초과부분은 취소되어야 할 것이고, 따라서 원고의 이 부분 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있다.

(나) 공표명령에 있어서의 재량권의 일탈·남용 여부

법 제27조 가 시정조치의 하나로서 시정명령을 받은 사실의 공표를 규정하고 있는 목적은 일반 공중이나 관련 사업자들이 법 위반 여부에 대한 정보와 인식의 부족으로 피고의 시정조치에도 불구하고, 위법사실의 효과가 지속되고 피해가 계속되는 사례가 발생할 수 있으므로 조속히 법 위반에 관한 중요 정보를 공개하는 등의 방법으로 일반 공중이나 관련 사업자들에게 널리 경고함으로써 계속되는 공공의 손해를 종식시키고 위법행위가 재발하는 것을 방지하고자 함에 있는바( 대법원 2006. 5. 12. 선고 2004두12315 판결 참조), 이러한 제도목적과 위에서 본 바와 같이 원고의 이 사건 행위가 법 제26조 제1항 제1호 소정의 사업자단체의 금지행위에 해당하는 것으로 판단되는 점을 고려하면, 원고에 대하여 피고로부터 시정명령을 받은 사실을 공표하도록 하는 피고의 공표명령이 재량권을 일탈 · 남용하였다고 볼 수 없으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 피고가 2006. 3. 28. 의결 제2006-056호, 2006. 9. 15. 재결 제2006-048호로 원고에 대하여 한 별지 목록 제3항 기재 과징금납부명령 중 금 101,000,000원을 초과하는 부분은 위법하여 이를 취소하고, 같은 목록 제1, 2항 기재 시정명령 및 공표명령에 대한 원고의 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 시정명령 등 및 신문공표 문안 생략]

판사 김대휘(재판장) 이영진 강상욱

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