[2] 연접하여 있는 수 필지의 토지에 걸친 일련의 형질변경행위에 대한 시정명령이 있었음에도 위반행위자가 이를 불이행한 경우, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제41조의2 제1항 [별표 5] 제3호 (가)목에서 정한 이행강제금 한도액 규정을 적용하는 방법

1. 상고이유 제2점에 관하여

가. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정되어 2018. 1. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제30조 제1항 에 의하면, 시장·군수·구청장은 이 법에 따른 허가를 받지 아니하고 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등 행위를 한 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 ‘위반행위자 등’이라 한다)에게 상당한 기간을 정하여 건축물의 철거, 그 밖에 필요한 조치 등 시정명령을 내릴 수 있다. 또한 개발제한구역법 제30조의2 에 의하면, 시장·군수·구청장은 제30조 제1항 에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과하되( 제1항 ), 그 부과 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 하며( 제2항 ), 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과·징수할 수 있으나( 제4항 ), 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하여야 하고( 제5항 ), 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하게 되어 있다( 제9항 ).

이와 같은 관련 법령의 내용, 체계 및 취지 등을 종합하여 보면, 개발제한구역법상 이행강제금은 시정명령 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반행위자 등에 대하여 다시 상당한 이행기한을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다 ( 대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결 참조).

나. 한편 개발제한구역법 제30조의2 제9항 의 위임에 따른 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2017. 7. 11. 대통령령 제28180호로 개정되기 전의 것) 제41조의2 제1항 [별표 5]의 “1. 허가사항 위반”은 각 위반행위의 유형별로 이행강제금 부과액 산정식을 정하면서, 그 (라)목은 위반행위 유형 중 ‘토지의 형질변경’에 대하여 ‘개별공시지가 × 위반면적 × 30/100’으로 이행강제금 부과액을 산정하도록 정하고 있다. 나아가 그 제3호(비고)의 (가)목은 위 식에 따라 이행강제금을 산정한 결과 5천만 원 이하일 때는 그 금액을 부과·징수하고, 5천만 원을 초과할 경우에는 5천만 원을 부과·징수하도록 규정하고 있다(이하 ‘이행강제금 한도액 규정’이라 한다).

앞서 본 규정들 및 위와 같은 관련 규정들의 내용과 취지 등을 종합하여 보면, 토지의 형질변경과 관련한 이행강제금 한도액 규정은 시정명령과 무관하게 개발제한구역법 위반행위별로 적용되는 것으로 볼 수는 없고, 원칙적으로 개별적 시정명령의 불이행을 대상 단위로 하여 적용되어야 한다 .

나아가, 개발제한구역법령이 위반행위의 유형별로 이행강제금 부과방식을 달리 정하면서, 토지와 관련한 형질변경 등 위반행위에 대하여는 개별공시지가와 ‘위반면적’을 고려하여 그 부과액을 산정하도록 정한 문언과 취지에 따르면, 개별적 위반행위의 유형과 위반면적 등 구체적 행위 내용을 기준으로 시정명령 위반에 따른 이행강제금을 산정하게 되어 있음을 알 수 있다. 이러한 전제에서 볼 때, 연접하여 있는 수 필지의 토지에 걸친 일련의 형질변경행위에 대한 시정명령이 있었음에도, 그 위반행위자가 이를 불이행한 경우에는, 그 일련의 형질변경행위의 대상이 된 각 필지별로 위 이행강제금 한도액 규정을 개별적으로 적용할 것은 아니고, 일련의 형질변경행위를 전제로 각 필지별 개별공시지가에 그 위반면적을 곱하는 방식으로 산정된 부과액의 합계액에 대하여 위 한도액 규정을 적용하여야 한다. 침익적 처분의 근거 규정에 관한 엄격해석의 원칙에 비추어 보더라도 이렇게 새김이 타당하다 .

2. 가. 원심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

1) 피고는 이 사건 각 토지가 무단으로 형질변경이 되었다는 이유로 원고에게, 2015. 3. 10. 원심 판시 별지 1 목록 1번 토지(이하 ‘이 사건 1토지’라 한다)에 관하여, 2015. 3. 11. 같은 목록 2번 내지 4번 토지(이하 ‘이 사건 2 내지 4토지’라 한다)에 관하여 각 원상복구를 명하는 시정명령을 하였다.

2) 원고가 위 각 시정명령을 이행하지 않자, 피고는 원고에게 2016. 9. 5. 이 사건 1 내지 3토지에 관하여 각각 43,461,000원, 이 사건 4토지에 관하여 32,344,000원의 이행강제금 부과처분을 하였다.

3) 이 사건 2 내지 4토지는 서로 인접하여 하나의 주차장으로 사용되고 있고, 이 사건 1토지는 이 사건 2 내지 4토지와 상당히 떨어져 있으며, 별도의 주차장으로 사용되고 있다.

나. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이행강제금 한도액 규정은 이 사건 1토지에 관한 시정명령 위반행위와 이 사건 2 내지 4토지에 관한 시정명령 위반행위별로 각각 적용되어야 한다. 따라서 이 사건 1토지 관련 이행강제금 처분은 적법하나, 이 사건 2 내지 4토지 관련 이행강제금 처분은 시행령에서 정한 한도를 넘어 이행강제금을 부과한 것이므로 위법하다.

나아가 피고는 이 사건 2 내지 4토지에 대하여 개별 토지별로 이행강제금을 각각 부과하였고, 각 이행강제금을 합산한 금액이 한도액을 초과하여 위법하므로, 원심으로서는 청구취지를 명확히 하는 등의 절차를 거쳐 이를 모두 취소하여 행정청으로 하여금 이행강제금 한도액 규정을 적용한 1개의 처분을 할 수 있도록 하였어야 한다.

다. 그런데도 원심은 이와 달리, 이행강제금 한도액 규정은 개발제한구역법 위반행위 또는 위반행위자별로 적용된다는 전제 아래, 원고의 형질변경은 1개의 위반행위이므로, 이 사건 각 이행강제금의 합계 162,727,000원에 대하여 위 한도액 규정이 적용된다고 보아, 그 상한액인 5천만 원을 초과하는 부분은 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심판결에는 개발제한구역법상 이행강제금의 한도액에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

3. 결론

그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.