1. 사건의 개요

원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

가. 원고는 시외버스, 공항버스 등을 운행하는 여객자동차 운송사업을 영위하는 회사이다. 원고는 1997. 6. 9. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)으로부터 10대의 버스로 1개 노선(성남-김포공항 노선)을 운행하는 시외버스(공항버스)운송사업 한정면허를 받았다.

나. 그 후 원고는 의정부, 전곡, 성남 등 8개 노선(이하 ‘이 사건 노선’이라 한다)의 공항버스 운행에 관하여 한정면허 갱신을 신청하였고, 참가인은 2012. 3. 14. 유효기간을 2018. 6. 8.까지로 정하여 이 사건 노선에 대한 한정면허(이하 ‘이 사건 한정면허’라 한다)를 갱신하였다.

다. 원고는 이 사건 노선에서 공항버스를 이용하는 어린이에 대하여 일반요금의 25% 상당액으로 요금을 할인해 주었다.

라. 원고는 2012. 5.경 이전부터 경기도 버스운송사업조합으로부터 원고가 운행하는 시외버스 및 공항버스의 학생, 청소년 할인 실적에 대한 자료를 제공받은 후 피고에게 시외버스 및 공항버스에 관하여 어린이 50%, 청소년 30%의 할인율을 일괄 적용하여 온 것처럼 위 할인율에 해당하는 금액 상당의 보조금을 신청하였다.

마. 이에 따라 원고가 2012. 5.경부터 2016. 12.경까지 피고로부터 이 사건 노선에 관하여 청소년 할인 보조금(이하 ‘이 사건 보조금’이라 한다)으로 지급받은 금액이 총 1,045,412,000원에 이른다.

바. 피고는 원고가 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 지원받은 경우에 해당한다고 보아 2017. 9. 27. 원고에게 이 사건 보조금을 환수하고(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다), 그 환수한 날로부터 3년간 원고를 도 보조금 지원 대상(시설개선비, 인센티브)에서 제외한다(이하 ‘이 사건 제외처분’이라 하고, 위 각 처분을 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)는 내용으로 통보하였다.

2. 원고가 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 지급받았는지 여부 등(제1상고이유)

원심은, 원고가 운행하는 공항버스에 대한 이 사건 한정면허는 청소년요금 할인에 따른 결손 보조금의 지원 대상이 아님에도 원고가 피고에게 이 사건 보조금을 신청하여 지급받은 것은 「여객자동차 운수사업법」(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제51조 제3항 이 정한 ‘부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우’에 해당하고, 원고가 스스로의 판단에 따라 어린이에 대하여 일반요금의 25% 할인요금을 적용하였더라도 그에 해당하는 요금에 대하여 피고에게 보조금의 지급을 구할 권리를 가진다고 볼 수 없다는 등의 판시와 같은 이유로, 이 사건 환수처분은 적법하다고 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 여객자동차법 제51조 제3항 의 ‘부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우’의 의미, 보조금 환수처분의 대상 범위 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

3. 처분사유의 추가·변경이 허용되는지 여부(제2상고이유)

가. 관련 법리

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있고, 이러한 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다( 대법원 2006. 10. 1. 선고 2005두10446 판결 등 참조).

나. 원심의 판단

원심은, 피고가 당초 구 경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례(2021. 11. 2. 경기도조례 제7246호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제18조 제4항을 근거로 이 사건 제외처분을 하였다가, 이 사건 소송의 제1심에 이르러 구 지방재정법(2021. 1. 12. 법률 제17892호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조의8 제7항 을 처분사유로 추가하는 것은 동일한 사실관계에 대하여 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가한 것에 불과하여 이를 새로운 처분사유를 추가하거나 변경한 것이라고 볼 수 없어 허용된다고 판단하였다.

다. 대법원의 판단

1) 원심판결 이유와 기록에 의하면, 피고는 이 사건 제외처분 당시 그 근거 법령으로 이 사건 조례 제18조 제4항을 제시하였다가, 위 조례 조항이 상위법령의 위임 근거가 없어 무효라는 주장이 제기되자, 제1심의 소송 계속 중에 구 지방재정법 제32조의8 제7항 을 추가하였음을 알 수 있다.

이 사건 조례 제18조 제4항은 재정지원금을 환수 조치당한 여객자동차운수사업자에 대해서는 환수한 날로부터 3년간 도 보조금 지원 대상(시설개선비, 인센티브)에서 제외한다고 규정하고 있는 반면, 구 지방재정법 제32조의8 제7항 은 지방보조금 교부결정이 취소된 자에 대해서는 5년의 범위에서 지방보조금 교부를 제한할 수 있다고 규정하고 있다. 이처럼 도 보조금 지원 대상에 관한 제외처분을 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여, 이 사건 조례 제18조 제4항은 기속행위로, 구 지방재정법 제32조의8 제7항 은 재량행위로 각각 달리 규정하고 있다.

위와 같은 사실관계를 앞서 본 관련 법리에 비추어 살펴보면, 근거 법령의 추가를 통하여 제재처분인 이 사건 제외처분의 성질이 기속행위에서 재량행위로 변경되는 것으로 볼 수 있고, 그로 인하여 위법사유와 당사자들의 공격방어방법 내용, 법원의 사법심사방식 등이 달라지며, 특히 기속행위에서 재량행위로의 근거 법령 추가에 따라 종래의 법 위반 사실뿐만 아니라 처분의 적정성을 확보하기 위한 양정사실까지 새로 고려되어야 한다. 따라서 당초 처분사유와 소송 과정에서 피고가 추가한 처분사유는 상호 그 기초가 되는 사회적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는다고 보아야 한다.

2) 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있다( 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 , 대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두34756 판결 등 참조).

앞서 본 피고의 근거 법령 추가로 인하여 원고로서는 당초 위반행위의 존재 또는 근거 법령의 위헌·위법 여부만 다투면 되었던 것이 처분 당시 예상하지 못하였고 사전에 반론을 제기할 기회조차 갖지 못하였던 피고의 재량권 행사 여부 및 재량판단에 대하여 소송상 공방을 하여야 하는 문제가 발생한다. 더욱이 피고가 이 사건 소송에 이르러 이 사건 제외처분의 근거 법령을 당초의 기속행위에 관한 규정에서 재량행위에 관한 규정으로 변경하거나 재량행위에 관한 규정을 추가하였다는 사정은 피고 스스로 이 사건 제외처분으로 달성하려는 공익과 그로써 원고가 입게 되는 불이익의 내용과 정도 등을 전혀 비교형량하지 않았다는 것을 의미하고, 이러한 재량권 불행사는 그 자체로 재량권 일탈·남용에 해당하여 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다( 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조). 따라서 피고가 제1심의 소송 도중에 이 사건 제외처분의 근거 법령으로 제시한 기속행위에 관한 규정인 이 사건 조례 제18조 제4항 외에 재량행위에 관한 규정인 구 지방재정법 제32조의8 제7항 을 추가하는 것은 원고의 방어권을 침해하는 것으로 볼 수 있으므로, 이 점에서도 처분사유 추가·변경이 허용된다고 보기 어렵다.

3) 그런데도 원심은, 피고가 이 사건 소송에서 구 지방재정법 제32조의8 제7항 을 추가하는 것이 허용된다고 보고, 추가된 위 법규정에 근거한 이 사건 제외처분은 적법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 처분사유 추가·변경의 제한에 관한 법리를 오해한 잘못이 있고, 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.

4. 결론

나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 이 사건 제외처분에 대한 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고의 나머지 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.