2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고는 2015. 7. 14. 고흥군청에 노동조합 설립신고를 마친 지역별 노동조합이고, 소외 B노동조합(이하 'B노조'라 한다)은 1982. 5. 1. 최초 근로자공급사업을 허가받은 후 계속 허가를 갱신(최근 허가기간 2013. 5. 30.부터 2016. 5. 30.까지)받으면서 C에서 화물 상하역 근로자공급사업을 하고 있는 근로자 38명으로 구성된 지역별 노동조합이다.

나. 원고는 2015. 7. 22. 피고에게 직업안정법 제33조 제4항에 따라 '업종 노동조합, 근로자수 12명, 근로자공급계획 월간 12명 연간 144명, 업무구역 전라남도 고흥군'으로하여 국내 근로자공급사업 신규허가신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였으나, 피고는 2015. 9. 1. 'C 건설사업은 2020년 완공 예정으로 향후 5년간 물동량 변화에 큰 영향이 없고, 기존 노동조합의 인력만으로도 현재 하역물량을 감당할 수 있어 이 사건 신청을 허가할 경우 인력 공급이 수요를 초과하여 기존 조합원의 근로조건 저하 및 고용관계의 안정 유지가 어려울 것으로 판단되며, 기존 노동조합의 동일구역 내에서 동일 업무를 수행하게 됨으로써 업무 범위가 중복되는 문제가 발생되어, 2개 노조 모두 고용관계 안정이 현격히 악화될 것'이라는 이유로 이 사건 신청을 거부하는 처분(이하 '이 사건 치분'이라 한다)을 하였다.

다. 피고는 위 처분에 불복하여 2015. 10. 21. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였는데, 중앙행정심판위원회는 2016. 2. 2. ① 원고의 업무범위는 기존 항운노조의 업무범위와 중복되고, 원고의 신청이 허가될 경우 근로자공급인원이 허가 전에 비하여 12명 증가하게 되는바 이는 기존 항운노조 조합원수인 38명의 약 32%에 달하는 점, C 일반·모래부두 축조공사(이하 '이 사건 축조공사'라 한다)는 2020년 완공 예정이며, 완공 시까지 물동량이 크게 늘어날 것으로 에측되지 않는 점, ③ 기존 항운노조가 비조합원을 성수기에 한시적으로 사용한 것으로 보이나, 비수기에는 유휴 인력이 발생되어 상시 근로자 공급이 추가로 필요하다고 보기는 어려운 점, ④) 원고가 제출한 삼성해운과의 업무협약서에 따른 하역작업은 기존의 B노조에서 수행하던 것이고, 달리신규 하역인력 수요가 발생할 것으로 예상되는 객관적이고 구체적인 자료가 보이지 않는 이상 동일 구역에서 복수의 근로 공급사업자가 경쟁할 경우 기존 B노조 소속 조합원의 고용 안정을 해칠 우려가 크고 노동조합간의 과당경쟁으로 시장질서가 교란되거나 작업량 확보를 위한 물리적 충돌마저 발생할 가능성이 있을 것으로 우려되는 점, ⑤ 위와 같은 이유로 지역 주민 5,000여 명이 원고의 신규허가를 반대하는 점 등을 고려하여 위 신청을 기각하는 재결을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유에 비추어 볼 때 그 처분사유가 존재하지 않거나, 피고가 보호하려는 공익보다 원고의 사익을 지나치게 제한함으로써 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

1) 기존 B노조의 조합원 수는 37명 내지 38명으로 유지되는데, C의 물동량은 2012년부터 2015년까지 매년 증가 추세이고, 특히 D-제주 구간 선사인 삼성 해운의 연도별 운송량이 매년 증가하고 있어, 기존 조합원들이 매일 출근하여 하역작업에 투입되지만 성수기인 11월부터 다음 해 6월까지는 조합원만으로 물동량을 감당할 수 없어 22명 정도의 비조합원이 고용되어 매월 10일부터 28일까지 하역작업에 투입되는 실정이다.

그럼에도 불구하고 B노조 조합원들이 급여, 퇴직금, 배당금 명목으로 매월 지급받는 실질임금월액은 2013년 약 423만 원, 2014년 약 550만 원, 2015년 약 626만 원으로 전국 항만 근로자 평균통상임금월액 1)보다 높고 증가 추세에 있으므로, 원고가 12명을 조합원으로 하여 추가로 허가(이하 '이 사건 히가'라 한다)를 받더라도 기존 B노조 조합원들의 임금조건을 악화시키거나 고용관계를 불안정하게 할 우려가 없어 이 사건 신청이 허가되더라도 그 허가유효기간인 3년 내에 근로자공급인원이 수요에 비하여 과다하게 많아져 근로조건이 악화되거나 근로자의 고용관계가 불안정하게 될 우려가 없다.

2) ① 원고가 2016. 8. 23. 주식회사 제마해운(이하 '제마해운'이라 한다), 주식회사 합동해운물류 고흥지점(이하 '합동해운물류'라 한다)과 사이에 3자간 양해각서를 작성하여 기존 노조가 처리하는 물동량과 별도의 물동량을 확보한 점, ② 삼성 해운이 2014. 11. 17. C의 물동량 증가를 고려하여 기존에 운행하던 2,000톤 규모의 선박 대신 3,500톤 규모의 화물선인 '삼성1호'로 화물선을 교체하고, 이 사건 허가로 인력이 추가 공급되더라도 기존 항운노조원의 근로조건에 영향이 없을 것이라는 내용의 확인서를 작성하여 준 점, ③ 그린해운 또한 한진해운이 2015. 12.말 제주유통공사 삼다수의 운송유통입찰에서 낙찰자로 선정됨에 따라 약 3,000톤급 화물선인 두산 11호를 새롭게 구매하여 운행할 준비를 갖춘 점, ④ 이에 따라 2016. 10.경부터 종래 3척의 화물선이 운행하던 구간에서 총 5척의 화물선이 운행됨으로써 기존 물량보다 2배 이상의 물동량 증가가 예상되는 점 등의 사정에 비추어 보면, 이 사건 허가로 신규인력이 공급되더라도 기존 노조에 고용된 근로자의 고용조건에 영향이 없다.

3) 위와 같은 물동량 증가로 인한 인력 수요 확대 외에도 이 사건 허가를 통하여 오히려 불법적인 비조합원 근로자 사용, 공금횡령, 뇌물제공 등 기존 노조의 독점적 · 배타적 근로자공급체계로 인한 폐해를 시정하여 근로자의 권익 침해를 예방하고, 건전한 경쟁을 통하여 고용창출 등에 기여할 수 있다.

4) 직업안정법 제33조 제1항에 의하면 근로자공급사업 허가의 유효기간은 3년이고 기간이 끝난 후 연장을 불허할 수 있으므로, 이 사건 허가가 이루어지더라도 원고의 인력수급상황 및 고용관계 안정유지를 고려하여 허가기간 연장 불허가 등 적절한 행정지도를 함으로써 이에 대한 통제가 가능한바, 업무 범위가 중복되는 복수의 근로자공급사업을 허가한다고 하여 반드시 고용관계 안정성과 원활한 하역업무수행을 저해한다고 볼 수는 없다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 전국의 각 항만에는 근로자공급사업허가를 받은 노동조합에 소속된 근로자들이 상하역작업에 종사하고 있는데, 직업안정법에 따라 근로자공급사업을 허가받은 노동조합이 항만별로 1개씩만 있기 때문에 허가받은 노동조합이 독점적으로 상하역근로자의 공급사업을 하였고, B노조는 1982. 5. 1. 최초 근로자공급사업을 허가받은 후 계속 허가를 갱신받으면서 C에서 독점적으로 화물 상하역근로자 공급사업을 하고 있다.

2) 원고는 2015. 6. 30. 조합원 12명으로 설립총회를 개최하고 2015. 7. 13. 고흥 군수로부터 노동조합 명칭 'A노동조합', 노동조합 형태 '단위노조(지역)', 주된 사무소 소재지 '전남 고흥군 E', 대표자 'F'으로 하여 노동조합설립신고증을 교부받은 후,

2015. 7. 22. 피고에게 '근로자공급계획 월간 12명, 연간 144명, 업무구역 전라남도 고흥군'으로 하여 이 사건 신청을 하였다.

3) 원고는 이 사건 신청 당시 원고의 국내 근로자공급 사업계획서 및 삼성해운 주식회사(이하 '삼성해운'이라 한다)와 하역회사인 주식회사 합동해운물류(이하 '합동해운 물류'라 한다)가 체결한 업무협약서, 합동해운물류와 원고가 체결한 업무협약서 등을 첨부하였는데, 그 중 원고의 국내 근로자공급 사업계획서에 첨부된 '제주 삼성해운 연도별 운송현황은 다음과 같다.

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4) C은 지방자치단체(고흥군) 관리대상 연안항으로서 접안면적은 9,944, 접안길 이는 501m(2,000톤급 화물선 2대 정박), 주요화물은 밀감, 삼다수, 생필품 등이고, 주요. 2개 선사는 삼성해운(화물상하역 처리량의 약 60%)과 그린해운(화물상하역 처리량의 약 40%)이며, 그 외 소형 훼리호 운영사로 제마, 하나, 두산, 영진 등이 있다.

5) C의 2012. 5.부터 2015. 7.까지 물동량은 다음과 같다.

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6) 전라남도지사가 2015. 8. 4. 피고에게 제출한 이 사건 축조 공사 추진계획은 아래 표 기재와 같다.

7) B노조는 2015. 8. 20. 피고에게 다음과 같은 내용의 근로자공급현황을 제출하면서, 현재 조합원만으로 양하(하역), 적하(선적) 작업에 문제가 없지만 벌크 물량 폭증시 아르바이트 형식의 비노조 인력을 채용 운영한 사실이 있으나 법규에 맞지 않아 2015. 9. 1.부터는 물량 폭증 시 하역회사에서 직접 채용된 직원들과 협조하여 하역작업을 하겠다는 내용의 자료를 제출하였다.

8) B노조는 2013. 10.부터 2014. 6.까지 매월 약 20여 명의 비조합원을 고용하여 10일 내지 26일씩 하역작업에 투입하였는데, 피고는 2014. 11. 11. 지도·점검시 이를 확인한 후 2015. 1. 12. B노조에게 직업안정법 시행규칙 제42조 별표2에 따라 경고조치를 하였으며, B노조는 2015. 2. 11. 피고에게 2015. 2. 3.자로 비조합원의 근무를 마감하였다며 비조합원 출근부, 수입·지출증빙서류 등 시정조치 자료를 제출하였다.

9) B노조의 조합원 및 가족 100여 명은 2015. 8. 3. 피고 청사 앞에서 모 해운회사가 복수노조 설립을 추진해 생존권을 위협받는다며 복수노조 설립을 반대하는 기자회견을 열었고, 지역민 5,000여 명이 서명한 복수노조 반대서명 인명부를 피고에게 제출하였다.

10) 원고는 2015. 8. 24. 피고에게 다음과 같이 조합원 구성 및 임금지급계획, 근로작업계획을 제출하였다.

11) 전국 항만근로자 평균 통상임금월액 및 B노조 조합원들이 지급받은 실질임금 월액은 아래 표 기재와 같다.

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[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7, 9, 10, 12 내지 15호증, 을 제1 내지 6, 8 내지 12, 18 내지 22호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지 번호 포함), 변론 전체의 취지

라. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

1) 이 사건 처분의 성질

직업안정법 제33조는 무허가 근로자공급사업을 금지하고, 직업안정기관의 장이 국내 근로자공급사업을 허가하는 경우 노동조합의 업무범위와 해당 지역별 · 직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등을 종합적으로 고려하여 그 허가 여부를 결정하도록 하고 있으므로, 근로자공급사업허가 여부를 판단하는 것은 행정청의 재량행위에 속한다.

2) 처분사유의 존부 및 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단

앞서 본 사실, 앞서 든 각 증거에 을 제14 내지 22호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 신청이 허가될 경우 C의 상하역 수요에 비하여 공급이 과다하고, 지나친 경쟁으로 인하여 근로자의 고용관계가 불안정하게 되거나 시장질서가 교란될 우려가 있다. 따라서 이 사건 처분사유가 존재하고 그 처분의 필요성 및 적합성이 인정되며, 나아가 이 사건 처분으로 인하여 발생하는 이익과 불이익 사이에 균형이 상실되었다고 보기 어려우므로, 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

가) C의 화물처리량은 2012년 하반기(5월~12월) 112,779톤에서 2013년 349,118 톤으로 크게 증가하기는 하였으나 그 이후인 2014년에는 364,800톤으로 전년 대비 4.3% 정도 증가하였을 뿐이고, 2015년 상반기(1~7월)에도 208,849톤으로 위 통계에 이직 반영되지 않은 기간 중 5월부터 10월이 비수기임을 고려할 때 전년 대비 크게 증가하지는 않았을 것으로 보인다.

또한 장기적으로 보더라도, 제3차 항만기본계획에 따른 C의 중장기 화물수요. 추정 물동량은 원고의 주장과 달리 2009년 1,591,000톤에서 2015년 1,736,000톤으로 6년간 약 9% 정도가 증가하였을 뿐이고, 그 이후에도 2020년 1,856,000톤, 2025년 1,907,000톤, 2030년 1,934,000톤으로 소폭 증가할 것으로 보일 뿐이다. 나) 원고가 물동량 증가의 주요 원인 중 하나로 들고 있는 이 사건 축조 공사는 약 5년 후인 2020. 12.경에야 완공될 예정이고, 위 공사가 계획대로 진행된다 하더라도 공사 완료 후 상당 기간이 소요된 후에야 비로소 C의 물동량에 영향을 미칠 것으로 보인다.

다) 원고의 주장과 같이 각 해운사별로 추상적인 물동량 증가 요인이 존재한다.고 하더라도, 다음과 같은 사정에 비추어 보면 그것이 곧바로 향후의 구체적인 물동량 증가로 이어질 것이라고 단정하기는 어렵다.

(1) 원고가 별도로 신규 물동량을 확보하였다는 근거로 들고 있는 갑 제13호 증(원고와 제마해운 사이의 양해각서)에 첨부된 예상 물동량은 추정치에 불과하여 실제로 그와 같은 물동량이 발생할 것이라는 객관적, 구체적인 산출 근거가 없다.

(2) 제마해운은 기존에 삼성해운을 통하여 물류를 수송해왔던 제마고속물류와 사실상 동일한 법인으로서, 제마해운이 자체 선박을 구입하여 직접 물류 수송을 하더라도 이는 제마고속물류에서 처리하던 기존의 물동량이 이전된 것일 가능성이 높아 원고의 주장과 같이 별도의 신규 물동량이 충분하게 확보되었다고 단정하기 어렵다.

(3) 원고가 제출한 갑 제12, 13, 15호증의 1 내지 17의 각 기재를 종합하면, 삼성해운이 2014. 11. 17. 기존의 2,000톤급 화물 선박을 3,500톤급 화물 선박으로 교체한 사실, 한진해운의 삼다수 유통입찰 낙찰에 따라 그린해운이 선박을 새롭게 매수한 사실, 제마해운이 제주특별시 소재 17개 중간상인들과 사이에 'C에 입항하는 선박톤수의 증가 및 선박 증가에 따라 기존에 하역 물량 적재 한계 때문에 제주에서 완도, 목포, 여수항 등으로 위탁운송하던 잉여 농수산물을 C으로 해상운송할 것을 협약한다'는 취지의 확인서를 작성한 사실을 인정할 수는 있으나, 한편 ① 기존의 해운회사들이 명절 등 일부 성수기를 제외한 평상시에는 적재 한도를 다 채우지 못한 채 C에 입항하여 온 점, ② 이에 따라 B노조에서도 작업량이 적은 하절기에는 1일 3교대 형식으로, 조합원 38명 중 7명 내지 15명만이 하역 작업을 하는 등 성수기를 제외하면 유휴인력 이 발생하는 상황인 점 등에 비추어 보면 원고가 제출한 증거들만으로는 C에 입항하는 기존 선박 톤수의 증가 또는 신규 선박의 증가로 인하여 기존 노조만으로 처리하기 어려울 정도로 하역물량이 증가할 것이라는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

라) B노조가 제주도 밀감 등 농산물의 반입이 집중된 2013. 10.부터 2014. 6.까지 기간 동안 비조합원 20여 명을 고용, 하역작업에 투입하였다가 피고로부터 관계 법령에 따라 경고조치 및 행정지도를 받은 사실이 있기는 하나, ①0 B노조가 2015년부터는 성수기(10월 중순~익년 4월)에 비조합원을 고용하지 않고 하역회사와 협조하여 하역회사에 채용된 인력을 추가로 투입하겠다는 내용의 조치계획을 피청구인에게 제출한 후 공개채용을 통하여 4명의 신규 조합원을 충원한 점, ② B노조는 성수기인 2013. 10.부터 2014. 6.까지 기간 동안만 한시적으로 비조합원을 고용, 하역작업에 투입한 것으로 보이고, 현재도 비수기(하절기, 5월~10월초)에는 1일 3개 작업시간대별로 조합원 38명 중 약 7명 내지 15명씩 교대로 하역 작업에 투입되는 실정인 점 등의 사정에 비추어 보면, C에 추가적인 상시 근로자 공급이 필요하다고 보기는 어렵다.

마) 원고의 조합원 수는 12명으로 C에 근로하는 기존 B노조 조합원 38명의 약 32%에 달하며, 차후 원고의 조합원 수가 30명(원고는 C의 항만하역업에 12명의 근로자를 공급하겠다고 이 사건 허가를 신청하면서, 신청이 허가될 경우 조합원 수를 최대 30명까지 증원할 계획을 밝힌 바 있다)으로 증가할 경우 이는 B노조 조합원의 약 79%에 이르게 되어 사실상 동등한 규모의 2개 노조가 동시에 운영되는 결과를 가져오는바, 2개 항운노조의 동시 작업으로 인한 작업자 배치, 물량확보 및 분배 등의 문제가 발생할 우려가 있다.

바) 원고는 B노조 조합원들이 급여, 퇴직금, 배당금 등 명목으로 2013년부터 2015년까지 받은 실질임금월액이 전국 항만근로자 평균통상임금월액보다 높고, 꾸준히 증가하는 추세에 있으므로 원고의 조합원 12명이 추가되더라도 기존의 근로조건이 저하되지 않는다고 주장하나, ① 항운노조의 임금은 전국 항만별로 취급품목, 작업 상황

등에 따라 그 수준에 차이가 있어 B노조 조합원들의 평균임금이 전국 항만근로자 평균보다 다소 높다는 이유만으로 이 사건 허가가 이루어지더라도 기존 노조 조합원들의 근로조건이 저하되지 않을 것이라고 단정할 수 없을 뿐 아니라, ② 퇴직금, 배당금 등이 포함된 B노조 조합원들의 실질임금월액과 전국 항만근로자 평균통상임금월액을 직접 비교하는 것은 그 산정 기준 또한 상이하여 적절하지 않고, ③ 기존 B노조 조합원의 2014년 평균 실질임금월액은 5,503,205원이었는데, 여기에 2014년 기준 B노조 조합원의 수 38명을 곱하면 2014년 B노조 조합원들의 실질임금월액 합계는 209,121,790원(= 5,503,205원 X 조합원 38명)이고, 이 사건 신청이 2014년에 허가되었을 경우를 가정하여 위 합계액을 B노조와 원고 조합원들의 총수 50명(= B노조 38명 + 원고 12명)으로 나누면 위 지역 총 조합원들의 평균 실질임금월액은 4,182,436원(=209,121,790원 /50명)이 되며, 위 금액은 2014년 전국 항만근로자 평균 통상임금월액 4,988,620원보다 806,184원(= 4,988,620원 - 4,182,436 원)이나 적은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 신청이 허가될 경우 피고가 허가한 위 지역 근로자공급인원이 수요에 비하여 과다하게 많아지거나 고용관계가 불안정하게 될 우려가 있다(차후 원고가 조합원 수를 30명까지 증원하게 될 경우, 고흥 지역 조합원들의 평균 실질임금월액과 전국 항만근로자 평균 통상임금월액과의 차이는 더욱 커지게 된다).

사) 원고가 이 사건 신청 당시 기재한 업무구역은 '전라남도 고흥군'으로 기존 B노조의 업무구역과 중복될 뿐 아니라, 원고는 이 사건 신청을 하면서 원고와 C 화물상 하역 작업량의 60%를 발주하는 최대 선사인 삼성해운 사이에 체결된 '화물화역에 관한 업무협약서'를 제출하였는데, 위 하역작업은 기존 B노조에서 수행하던 것으로 앞서 본 바와 같이 달리 신규 하역인력 수요의 발생을 단정하기 어려운 상황에서 위와 같이 복수의 근로자공급사업자가 경쟁하게 될 경우 인력수요에 비해 공급이 초과되어 기존 B노조 소속 조합원의 고용안정을 해칠 우려가 크고, 노동조합간의 과당경쟁으로 오히려 시장질서가 교란되거나 작업량 확보를 위한 물리적 충돌마저 발생할 가능성도 있다.

아) 피고는 직업안정법 제36조, 제38조 등에 따라 기존에 관내 근로자공급사업을 영위하던 B노조에 대해 매년 지도·점검을 실시하여 지속적으로 위법행위를 단속하고 관련 법령에 따라 적법한 제재를 하여 온바, B노조가 직업안정법을 위반하여 비조합원을 일시적으로 고용했다거나 B노조 대표자의 불법행위가 있었다는 이유만으로 곧바로 기존 노조의 인력독점권에 의한 폐해가 발생하였다거나 이를 방지하기 위하여 이 사건 허가가 필요하다고 보기도 어렵다.

자) C 인근 지역의 주민 5,000여 명은 위와 같은 이유로 원고에 대한 이 사건 허가를 반대하고 있다(피고는 이에 관한 을 제12호증은 이 사건 처분과 경제적 이해관계가 있는 기존 노조가 제출한 문서에 불과하여 이를 주민 전체의 의견으로 볼 수 없고, 기존 노조의 독점권에 반대하여 신규허가를 원하는 다수의 민원이 있다는 취지로 주장하나 원고의 주장을 인정할 아무런 증거가 없다).

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사이유빈

판사김동현

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