[결정문]
2008헌바80 · 91(병합) 구 농지법 제65조 위헌소원
구○승
대리인 변호사 임대화
서울서부지방법원 2007과2430 농지법위반(2008헌바80)
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 고양시 덕양구 ○○동 693-1에 있는 농지(이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유자인데, 고양시 덕양구청장은 이 사건 농지에 대한 처분의무통지를 거쳐 2005. 5. 9. 청구인에게 2005. 11. 9.까지 이 사건 농지를 처분할
것을 명령하였으나, 청구인이 위 기한 안에 이 사건 농지를 처분하지 아니하였다.
(2) 이에 고양시 덕양구청장이 2005. 12. 9. 청구인에게 이 사건 농지에 관하여 이행강제금 61,493,600원을 부과하자, 청구인은 위 부과처분에 대하여 이의신청을 하고 재판(서울서부지방법원 2006과878) 계속 중 구 농지법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것) 제65조에 대한 위헌심판제청신청을 하였으나(2008카기1419), 위 법원이 2008. 7. 25. 위 제청신청에 대하여는 판단하지 아니하고 이행강제금 부과결정만을 내리자 즉시항고하였으며(서울서부지방법원 2008라173), 항고심 법원이 2008. 8. 13. 위 제청신청을 기각하자, 2008. 8. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다( 2008헌바91 ).
(3) 고양시 덕양구청장이 2007. 1. 12. 다시 청구인에게 이 사건 농지에 관하여 이행강제금 76,867,000원을 부과하자, 청구인은 위 부과처분에 대하여 이의신청을 하고 재판(서울서부지방법원 2007과2430) 계속 중 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정되기 전의 것) 제65조에 대한 위헌심판제청신청을 하였으나(2008카기378), 위 법원이 2008. 7. 24. 위 제청신청을 기각하자, 2008. 8. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다(2008헌바80).
나. 심판의 대상
(1) 청구인은 구 농지법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것과 2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정되기 전의 것, 이하 포괄하여 ‘구 농지법’이라 한다) 제65조 전부에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구인이 위헌이라고 다투는 내용은 이행강제금을 부과하는 것 자체(제1항)와
매년 1회씩 계속하여 부과하는 것(제4항)에 한정되고, 구 농지법 제65조 제2항, 제3항 등에서 정하고 있는 부과절차 또는 불복절차 등은 청구인의 주장과는 무관하므로 이 사건의 심판대상에서 제외한다.
(2) 청구인은 2009. 12. 4. 추가적으로 농지처분명령을 정하고 있는 구 농지법 제10조, 제11조에 대해서도 위헌 여부를 판단해 줄 것을 청구하였으나, 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판은 법률의 위헌여부심판의 제청신청을 하여 그 신청이 기각된 때에만 청구할 수 있는 것인바(헌재 1997. 11. 27. 96헌바12 , 판례집 9-2, 607, 618), 청구인은 구 농지법 제10조, 제11조에 대한 위헌여부심판의 제청신청을 하지 아니하였고 따라서 법원의 기각결정도 없으므로, 청구인의 추가된 청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(3) 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 농지법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것과 2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정되기 전의 것) 제65조 제1항, 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이고, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
(가) 심판대상 조항
제65조(이행강제금) ① 시장․군수 또는 구청장은 제11조 제1항의 규정에 의하여 처분명령을 받은 후 제11조 제2항의 규정에 따라 매수를 청구하여 협의중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유없이 지정기간 안에 당해 처분명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여는 당해 농지의 토지가액의 100분의
20에 상당하는 이행강제금을 부과한다.
④ 시장․군수 또는 구청장은 최초의 처분명령이 있는 날을 기준으로 하여 당해 처분명령이 이행될 때까지 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 매년 1회 부과․징수할 수 있다.
제65조(이행강제금) ① 시장․군수 또는 구청장은 제11조 제1항(제11조의2 제2항의 규정에 의한 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 처분명령을 받은 후 제11조 제2항의 규정에 따라 매수를 청구하여 협의중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유없이 지정기간 안에 당해 처분명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여는 당해 농지의 토지가액의 100분의 20에 상당하는 이행강제금을 부과한다.
④ 시장․군수 또는 구청장은 최초의 처분명령이 있는 날을 기준으로 하여 당해 처분명령이 이행될 때까지 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 매년 1회 부과․징수할 수 있다.
(나) 관련 조항
제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지등의 처분) ① 농지의 소유자가 다음 각 호의 1에 해당하게 된 때에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 당해 농지(제5호의 경우에는 농지의 소유상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다.
1. 소유농지를 자연재해․농지개량․질병 등 대통령령이 정하는 정당한 사
유없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조․제11조․제11조의2․제19조 및 제65조에서 같다)․군수 또는 구청장이 인정한 때
제11조(처분명령 및 매수청구) ① 시장․군수 또는 구청장은 제10조 제1항의 규정에 의한 처분의무기간내에 처분대상농지를 처분하지 아니한 농지의 소유자에 대하여는 6월이내에 당해 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.
② 농지의 소유자는 제1항의 규정에 의한 처분명령을 받은 때에는 ‘한국농촌공사 및 농지관리기금법’에 따른 한국농촌공사에게 당해 농지의 매수를 청구할 수 있다.
③ 한국농촌공사는 제2항의 규정에 의한 매수청구가 있는 때에는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가(당해 토지의 공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 산정한 개별토지가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 당해 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근지역의 실제거래가격이 공시지가보다 낮은 때에는 실제거래가격을 기준으로 매수할 수 있다.
④ 한국농촌공사가 제3항의 규정에 의하여 농지를 매수하는데 필요한 자금은 ‘한국농촌공사 및 농지관리기금법’ 제35조 제1항의 규정에 의한 농지관리기금에서 이를 융자한다.
제65조(이행강제금) ② 시장․군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과․징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다.
③ 시장․군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하는
경우에는 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한 및 수납기관, 이의제기방법, 이의제기기관 등을 명시한 문서로써 하여야 한다.
⑤ 시장․군수 또는 구청장은 제11조 제1항(제11조의2 제2항의 규정에 의한 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 이를 징수하여야 한다.
⑥ 제1항의 규정에 의한 이행강제금의 부과처분에 불복이 있는 자는 그 처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 시장․군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다.
⑦ 제1항의 규정에 의한 이행강제금의 부과처분을 받은 자가 제6항의 규정에 의한 이의를 제기한 때에는 시장․군수 또는 구청장은 지체없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할법원은 비송사건절차법에 의한 과태료의 재판에 준하여 재판을 한다.
⑧ 제6항의 규정에 의한 기간내에 이의를 제기하지 아니하고 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 납부기한내에 납부하지 아니한 때에는 지방세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장 요지
이 사건 법률조항들은 농지처분명령을 받고 5년 정도가 경과하면 실질적으로 당해 농지에 대한 소유권을 전부 상실시키는 것과 같은 효과가 있어 재산권의 본질적 내용을 침해한다. 또한 매수자가 없어 처분을 못하고 있는 경우
에도 예외 없이 이행강제금을 토지가액의 100분의 20씩 부과하고, 처분명령에 불응하는 경우 매년 이행강제금을 부과하여, 수인의 한계를 넘는 부담이 발생하는데도 이를 완화하는 규정을 전혀 두지 아니하였으므로 헌법상의 비례원칙에 어긋난다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
농지는 다른 재산권과는 달리 경자유전의 원칙과 농지의 보전이라는 공공성으로 말미암아 더 강한 제약과 의무가 부과될 수 있다. 농지 처분명령을 통지받은 농지의 소유자에게 한국농촌공사에 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하고, 종전부터 농지를 소유하고 있는 자들에 대하여 농지 처분의무 및 농지 처분명령과 관련된 규정의 적용을 배제하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항들은 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 과잉금지의 원칙에 위반되지 아니한다.
다. 농림수산식품부장관의 의견 요지
농지소작제도 금지 또는 경자유전원칙 달성이라는 이 사건 법률조항들의 목적은 정당하고, 이행강제금의 부과는 이러한 입법목적을 달성하기에 적절한 방법이다. 농지 처분명령 부과로 인한 피해를 최소화하기 위하여 농지법은 처분유예제도, 매수청구제도 등을 마련해 두고 있다. 이행강제금 부과로 인하여 발생하는 청구인의 사적 불이익보다 농지를 농업경영에 활용하도록 하여 얻어지는 안정적 식량생산기반 확보 등 공적 이익이 훨씬 크다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항들은 법익의 균형성도 충족하고 있다.
3. 판단
가. 토지 관련 재산권의 보장과 사회적 의무
헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”, 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”라고 규정함으로써 재산권은 법률로써 규제될 수 있고, 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다.
재산권이 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉 법에 의한 보장 이전의 재산권은 재산에 대한 사실상 지배에 다름 아니므로, 다른 기본권과는 달리 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-945 참조).
재산권에 대한 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 사회전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 달려있다. 즉 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 더 광범위한 제한이 정당화된다.
토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나
국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용․개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있고(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 , 판례집 1, 357, 372; 헌재 2003. 4. 24. 99헌바110 등, 판례집 15-1, 371, 394-395 등 참조), 나아가 식량생산의 기초인 농지에 대해서는 헌법 제121조 등에서 소작제도금지 등 추가로 특별한 규제를 가하고 있다.
이와 같이 토지재산권에 대하여는 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있으나, 그렇다고 하더라도 토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용․수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 948; 헌재 2002. 8. 29. 2000헌마556 , 판례집 14-2, 185, 198 참조). 다만 농지의 경우 그 사회성과 공공성은 일반적인 토지의 경우보다 더 강하다고 할 수 있으므로, 농지 재산권을 제한하는 입법에 대한 헌법심사의 강도는 다른 토지 재산권을 제한하는 입법에 대한 것보다 낮다고 봄이 상당하다.
나. 재산권 침해 여부
이 사건 법률조항들은 농지소유자가 농지를 농업경영에 이용하지 아니하는 경
우 농지를 처분할 의무를 부과하고, 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 당해 농지의 토지가액의 100분의 20에 상당하는 이행강제금을 부과하고, 이러한 이행강제금은 그 처분명령이 이행될 때까지 매년 1회 부과할 수 있도록 규정하고 있다.
이 사건 법률조항들이 달성하고자 하는 입법목적은 단순히 농지소유자의 농지 이용방법에 관한 제한 위반을 시정하는 데 그치는 것이 아니라, 농지소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 함과 동시에, 비자경농이 농지를 소유하는 것 자체를 제한하는 것이다. 즉 농지소유자는 농지를 소유함과 동시에 당연히 농지를 농업경영에 이용할 의무가 있는 것이고, 농업경영에 이용하지 아니하는 자는 농지를 소유할 자격 자체가 부정된다.
이러한 입법목적은 국토의 효율적이고 균형 있는 이용․개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조 및 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제121조 제1항에 근거를 둔 것으로서 정당하다.
입법자는 경자유전의 원칙과 농지보전이라는 목적을 달성하기 위하여 어떠한 조치나 수단을 선택할 것인지를 결정할 수 있고, 이 경우 입법자의 판단에 따라 강도 높은 수단을 선택할 수도 있고 완화된 수단을 선택할 수도 있는데, 어떠한 수단을 선택할 것인지는 제한되는 기본권의 종류, 달성하고자 하는 공익의 중요성과 공익을 둘러싼 경제적 이해관계 등을 고려하여 결정할 문제이다.
따라서 농지를 취득한 이후에도 계속 농지를 농업경영에 이용할 의무를 부과하고, 이에 위반하여 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하고, 그 의무를 이행하지 않는 경우 이행강제금을 부과하는 것은, 경
자유전의 원칙 및 농지보전 목적을 효과적으로 달성하기 위한 적절한 수단이다.
또한 구 농지법은 법정한 정당한 사유가 있으면 농지처분의무를 면제하여(제10조 제1항 제1호) 농지처분 강제로 인한 피해를 최소화하고, 농지처분명령을 통지받은 농지 소유자에게 한국농촌공사에 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하고(제11조 제2항), 농지처분명령을 받은 후 한국농촌공사에 당해 농지의 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유로 지정기간 안에 당해 처분명령의 이행을 하지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과하지 않도록 규정하여(제65조 제1항), 이행강제금의 부과로 인한 피해를 최소화하고 있다.
한편 이행강제금이 수차례 부과되어도 계속 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 반복된 이행강제금 부과로 종국에는 이행강제금 총액이 그 농지 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 있을 수 있다. 하지만 이 사건 이행강제금은 농지를 농업 경영에 이용하게 하는 데에 궁극적인 목적이 있고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 농지가 농업 경영에 이용되지 않는 한 계속하여 이행강제금을 부과할 수밖에 없다. 만약 통산부과횟수나 통산부과상한액의 제한을 둔다면 농지의 소유자 등에게 농지를 농업 경영에 이용하지 않는 현상을 고착할 수 있는 길을 열어주어 이행강제금의 본래의 취지를 달성하지 못하게 될 수도 있다. 따라서 이행강제금의 부과에 통산횟수의 제한이 없다고 하여 이 사건 법률조항들이 입법자의 재량권의 한계를 일탈한 것으로 볼 수도 없다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80 등, 판례집 16-1, 202, 230-231 참조).
또한 농지를 자유롭게 이용할 수 있는 개인의 권리가 제한되지만, 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하고 헌법상의 경자유전원칙을 실현한다는 공적 이익이 훨씬 크므로, 이 사건 법률조항들은 법익의 균형성도 충족하고 있다.
그렇다면 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 위반되거나 기본권의 본질적 내용을 침해하지 아니하므로, 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
4. 결론
이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2010. 2. 25.
재판장 재판관 이강국
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환