[사건번호]조심2014지0004 (2014.06.19)

[세목]재산[결정유형]기각

[결정요지]처분청이 처분의 근거로 삼은 법률이 헌법에 위반되는지 여부는 헌법재판소 관장사항으로 조세심판청구의 범위를 벗어나는 것이고, 또한 헌법재판소가 이 건 관련 법률 조문에 대하여 위헌결정을 한 사실이 없는 이상, 처분청이「지방세법」에 따라 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없음

[관련법령] 「지방세법」제13조

[참조결정]조심2011중5117

심판청구를 기각한다.

1. 처분개요

가. 처분청은 2013년 재산세 과세기준일(2013.6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 OOO 토지(이하 “이 건 부동산”이라한다)에 대하여이 건 부동산의 시가표준액 OOO원을 과세표준으로 하고 「지방세법」(2013.6.7. 법률 제11873호로 개정되기 전의 것,이하 같다) 제111조제1항 제1호 다목 2) 등의 세율을 적용하여 산출한재산세 OOO원,지방교육세 OOO원, 합계 OOO원을2013.9.10. 청구법인에게부과고지하였다.

나.청구법인은 이에 불복하여 OOO 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 헌법상 평등원칙인 공평과세 위반

(가) 골프장은 지난 1989년「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」이제정되면서 스키장, 테니스장, 야구장과 같은 체육시설로 규정함으로써, 1974년 긴급조치 시 규정되었던 사치업종이라는 굴레에서 벗어났음에도 불구하고, 유독 회원제골프장에 대해서는 과거 긴급조치법 아래에서의 사치성시설에 부과하던 중과세 구조를 그대로 유지한 채 무거운 세금을 부과하는 것은, 세제의 기본원칙인 형평성과 공정성을 침해한 것이다.

(나) 골프코스에 대한 회원제와 대중제의 과세현황과 차별과세 연혁을보면, 현재 회원제골프장의 경우, 스키장이나 수영장, 볼링장 등과 함께「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」을 적용받고 있는 체육시설임에도불구하고, 다른 체육시설과는 달리 지난 1974년 대통령 긴급조치에 의해사치성 재산으로 지방세가 중과된 이래 현재까지 회원제골프장 시설만을계속 사치성재산으로 규정하면서 중과세율을 적용하여 과세하고 있는바, 회원제골프장과 대중골프장에 대한 적용 재산세율은 다음과 같다.

(다) 회원제골프장에 대한 재산세 차별의 연혁을 보면,

①「지방세법」의 폐지·제정(1961.12.8.)으로 재산세가 부과되기 시작한1962년도부터 1972년도까지는 중과세제도가 없었다.

② 그 후, 1973.3.12. 개정된「지방세법」부터 골프장을 사치성 재산으로분류하여, 골프연습장과 베이비골프장을 제외한 모든 골프장의 토지에대하여만 일반세율(2/1,000)의 2배(4/1,000)로 중과세하기 시작하였으며,

③ 대통령 긴급조치 제3호(1974.1.14.)로 골프장용 토지는 물론, 건축물까지 50/1,000(일반세율의 25배)으로 중과세하였고,

④ 1974.12.27.「지방세법」을 개정하여 위 긴급조치를 법제화하면서그 범위를 “골프연습장 및 베이비골프장을 제외한 모든 골프장내의 토지로 하되 경계가 명백한 임야는 제외”하여 중과세대상을 축소한 이후,종합토지세의 도입을 위하여「지방세법」을 개정한 1989년도까지 15년간시행되었다.

⑤ 1989.6.16. 개정된 법률에 따라 기존에 부과되던 토지분재산세와토지과다보유세(유휴지 및 법인의 비업무용토지)를 합하여 종합토지세로개편하면서,「지방세법 시행령」(제84조의3 제1항)에서 “골프연습장을 제외한 모든 골프장 안의 토지와 건축물”을 중과세 대상으로 규정함으로써, 종전에 중과세대상에서 제외하였던 “골프장 경내의 토지 중 경계가명백한 임야”를 다시 포함함에 따라, 단 한번도 시행해 보지 못한 채,

⑥ 1990.6.29. “회원제골프장용 부동산으로서「체육시설의 설치·이용에관한 법률 시행령」제4조 제2항의 규정에 의한 등록대상이 되는 모든 토지와 건축물”로 해당 조항을 개정하여, 그 때까지「지방세법」에서 자주적으로 규정하던 골프장에 대한 중과세 범위를「체육시설의 설치·이용에관한 법률」의 내용에 의존케 함으로써, 토지의 경우 조경지(자연상태를포함)가 아닌 원형보전지와 조정지가 아닌 소류지 등이 중과세대상에서 제외됨은 물론, 1973년 이래 17년 만에 골프장에서 대중골프장을 분리하여 중과세대상에서 제외됨에 따라, 결국 회원제골프장만 중과세대상으로 남게 된 것이다.

⑦ 다만, 1996.5.28.에는「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」을 개정하여 ⓐ 조정지 중에서도 골프코스와는 별도로 오수처리 등을위하여 설치한 것은 제외시켰고, ⓑ 조경지는 자연상태를 제외하고 골프장조성을 위하여 산림훼손, 농지전용 등으로 토지의 형질을 변경한 후 경관을 조성한 지역만 중과세하도록 하였고, ⓒ 관리시설이라 하더라도 수영장·테니스장·골프연습장·연수시설·오수처리시설 및 태양열이용설비 등 골프장의 용도에 직접 사용되지 아니하는 건축물 등을 등록대상에서 제외시킴에 따라 지방세의 중과세 대상에서도 제외하였다.

⑧ 2005.1.5. 개정된「지방세법」은 1990년도부터 시행되던 종합부동산세의 전국합산제도가 국세인 종합부동산세로 이름을 바꾸어 태어나면서 토지에 대한 보유세가 이원화 되어, 일정액을 초과하는 부분에 대하여는 국세인 종합부동산세로 부과되는 한편, 모든 토지에 대하여 낮은세율의 재산세를 부과하도록「지방세법」을 개정하면서, 32년 동안 유지되어 온 골프장에 대한 재산세 중과세율 1,000분의 50을 1,000분의 40으로인하하였는데, 이는 과세표준의 현실화로 인한 세부담의 급등현상을 일시완화하기 위한 조치였을 뿐, 그 자체로 세부담을 완화해 준 것은 아니었다.

⑨ 그리고 2008.9.26.에는 서비스산업 선진화 방안의 일환으로, 수도권외의 지역의 회원제골프장에 대하여 2년 동안 한시적으로 재산세율을 4퍼센트에서 2퍼센트로 인하한바 있다.

(라) 회원제골프장이라고 하여 특별한 시설이 있거나 이용자를 제한하는 등의 차별이 없이, 그 시설이나 이용자 그리고 이용료금 등에서대중골프장(회원제와 대중제를 병설하여 함께 운영하는 곳이 대부분임)과같거나 비슷함에도, 재산세를 최소 10배에서 최대 20배정도 차별과세하는 것은 평등의 원칙과 과잉금지의 원칙에 위배됨은 물론, 도박장이나고급오락장 같은 사치성 시설과는 달리, 골프장은「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 규정된 일반 스포츠 시설이고, 그 산업의 특성상 불가피하게 대규모 토지를 이용해야 하는 사업인데도, 직접 운동에 제공되는 골프코스를 도박장이나 고급오락장과 동일한 사치성 재산으로 취급하여 고율(4%)의 재산세를 부과하고 있음은 물론, 법령에서 의무적으로 보유토록 한 코스주변의 임야까지 고율(2%)의 종합부동산세가 부과되도록 한 규정은 평등원칙을 위반한 법률규정이다.

(마) 원형보전지는 골프장의 사업수행을 위하여 법률상 의무적으로 보유하여야 하는 필수 토지로서, 단순 투기목적으로 보유하는 비사업용토지와는 그 성격이 다를 뿐만 아니라, 원형 그대로 보전해야 하는 의무규정으로 인하여 실질적인 수익이 창출되는 골프장의 개발지(코스 등)와도 그 성격이 다르다. 회원제나 대중제 모두 원형보전임야를 보유하고 보전해야 하는 의무면에서 동일함에도, 「지방세법 시행령」제101조제3항 제13호에서 “다음 각 목에 규정된 임야. 다만, 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 회원제골프장용 토지의 임야는 제외한다”고 한 다음, 그 “가”목에서 “「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」 제12조에 따른 스키장 및 골프장용 토지 중 원형이 보전되는 임야”라고규정함으로써, 그 역할이나 형태가 동일한 원형보전임야까지도 그 세율의적용을 달리하도록 규정하고 있다.

이는 토지의 용도에 따라 종합합산과세 또는 별도합산과세 함으로서그 세율을 달리하는 정책적 고려를 감안해 보면, 청구법인의 경우처럼「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 의하여 강제적·필수적으로보유해야하는 토지에 대하여는 사업에 정상적으로 사용하고 있는 토지로보아 별도합산과세대상에 포함시켜 과세하여야 타당하다 할 것임에도 불구하고, 이에 대한 심층적인 고려 없이 일괄적으로 비업무용에 적용되는 페널티적인 성격의 종합합산과세대상에 포함시켜 납세토록 하고 있음은 물론, 그 용도나 형태가 동일한 대중제와의 차별과세는 헌법이규정하고 있는 평등의 원칙에 근거한 과세형평의 원칙에 위반되는 것이다.

(바)외국의 사례를 들지 않더라도, 현재 우리나라에서 설치 운영되고있는 회원제골프장과 대중골프장의 차이를 보면, 회원(개인 또는 법인)으로부터 무담보로 돈(장기채권)을 빌리고 그 이자에 해당하는 만큼의 편의(이용료의 저감 등)를 제공하는 방법을 이용하면 회원제골프장이되는 것이고, 반면에 회원들로부터의 무담보 장기채 대신, 자기 자금이나은행에서 차입한 자금으로 골프장을 건설하면 대중제골프장이 되는 것일 뿐, 회원제골프장과 대중골프장을 병설한 골프장의 각 시설들에서 차이점을 발견할 수 없을 뿐만 아니라, 최근에는 회원제로 운영하다가 회원들에게 입회금(차입금)을 반환하고 대중제로 전환하거나, 아예 처음부터 대중골프장을 설치한 후 회원제보다도 더 높은 이용료를 받고 있는골프장이 늘어나고 있는 실정이다.

현실이 이러함에도 1인당 국민소득이 20불에 불과했던, 정말로 너무나가난했던 40여년전, 나라의 경제와 사회의 정황에 따라 골프장의 건설에쓰여 질 자본을 사회기반시설이나 생산시설의 자금으로 전환시키기 위하여 도입하였던 골프장에 대한 중과세 제도를 아직까지도 유지한다는 사실이 어불성설임은 물론, 세계 어느 나라도 골프장에 대하여 중과세하는 나라는 없다는 것을 보면, 현재의 재산세 중과세 제도는 매우 잘못된 제도임이 분명하다.

더욱이 1990년도「지방세법」개정 시 대중골프장은 중과세에서 제외하면서도 모든 면에서 차이가 별로 없는 회원제골프장에 대하여는 현재까지도 계속하여 10배 이상의 중과세제도를 유지하고 있는바, 이는 같은것을 다르게 취급한 것으로서, 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급하라는 헌법상 평등원칙을 위반한 것이다.

(2) 조세에 의한 헌법상 재산권의 침해

(가) 헌법 제23조 제1항에서는 재산권의 보장을 규정하고 있는 한편, 제37조 제2항에서는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 기본권을 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 헌법재판소는 조세로 인하여 납세의무자의 사유재산에 관한 이용, 수익, 처분권이 중대한 제한을 받게 되는 경우에는 재산권의 침해가 될 수 있다고 보고 있으며(헌재 2005.2.24. 2003헌바72), 세금이 부과된다고 하더라도 상당히 짧은 기간 내에 사실상 부동산가액 전부를 조세 명목으로 몰수하는 결과를 가져오는 결과가 되는 경우에는 헌법위반이다(헌재 2008.11.13. 2006헌바112).

(나) 조세의 부과·징수로 인하여 납세의무자의 사유재산에 대한 이용·수익·처분의 권한이 중대한 제한을 받게 되는 경우 재산권의 침해가 될수 있으므로(헌재 1997.12.24. 6헌가19, 판례집 9-2, 762, 773), 국가가 공익실현을 위하여 조세를 부과·징수함에 있어서는 재산권의 본질적 내용인사적 유용성과 처분권이 납세자에게 남아있을 한도 내에서만 조세부담을지울 수 있으며, 짧은 기간에 사실상 토지가액 전부를 조세의 명목으로 징수하는 셈이 되어 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 초래하여서는 아니 될 것〔헌법재판소 2001.2.22., 99헌바3(구 「지방세법」제234조의15 제2항 제3호 등 위헌소원), 헌재 1999.4.29. 94헌바37 등, 판례집 11-1, 289, 340-342)〕인바, 부동산 보유세가 사용수익(또는 예상임대수익)의 범위를 초과하여 25년만에 원본을 몰수(4% × 25년 = 100)하는정도로 부과되는 경우에는 실질적으로 몰수의 효과를 갖는 것으로 재산권침해가 될 것이다.

청구법인에게 부과된 골프장용부동산에 대한 재산세는 그 자체로써 통상적인 임대수익(연간 공시지가의 1～2%)의 범위를 초과함은 물론,특히 원형보전지의 경우 법에 의해 의무적으로 원형을 보전하는 토지로 그 자체로는 수익이 발생되지 아니함에도 종합합산대상으로 구분하여 높은 세금을 부과하는 것은, 실질적으로 조세에 의한 재산권 침해가 발생한 것이다.

(다) 부동산 보유세가 사용수익의 범위를 초과하여 부과되지 않는경우에도, 실질적으로 재산권의 본질적인 내용인 사적 유용성과 처분권이납세자에게 남아있을 한도에서만 조세부담을 지울 수 있다고 할 것인데, 이론적으로 재산수익에 대한 과세의 허용한계는 그 수익의 50%는 납세자의 수중에 남아있어야 한다는 기준이 제시되고 있는바 이러한 기준에서 보면, 부과세액이 기대가능수익의 50%를 넘어갈 경우 위헌의 소지가 있다고 판단되므로, 현재 1개 골프장의 연평균 매출액이 112억5천만원이고 1개 골프장 연평균 납부세금은 57억9백만원에 달하는데, 이는매출액 대비 세금비율이 50.7%에 해당하여 반액과세원칙을 적용할 경우위헌적 요소가 있다.

(라) 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 따라 세금을 부과함에 있어재산권이 침해되지 않도록 목적의 정당성과 침해의 최소성 및 법익의 균형성이 보장되어야 할 것임에도, 재산세 과세대상인 해당 부동산의 소유 목적과 사용현황, 그리고 취득의 경위 등에 관계없이 일률적으로 재산세를 중과세하는 것은 물론, 법령상 강제되어 보유하고 있는 골프장의 원형보전지를 투기목적의 비업무용 토지와 같이 종합합산과세대상으로 함에 따라 납세자가 참을 수 없을 정도의 세금을 부담하도록 한 것은 헌법상 과잉금지원칙에 반하는 것이다.

조세법을 정하고 그를 적용함에 있어서는 헌법적 가치나 사회통념에비추어 보아 상식적이고 합리적이어야 하는데도, 현재 시행되고 있는「지방세법」중 재산세관련 규정은 청구법인 등 골프장운영업체가 토지 등을 소유하였다는 이유만으로 주변의 토지에 비하여 비교조차 할 수 없는 높은 과표를 설정하고, 거기다가 너무나도 많은 변화와 발전을 거듭하여 선진국의 대열에 오른 현재까지, 40여년전의 닫힌 사고에서 한치도 발전하지 못한 채, 골프장이라는 체육시설에 일반재산의 10～20배에달하는 재산세를 중과세로 부과하고 있음은 물론, 법령상 보유가 강제되어 보유하고 있는 골프장의 원형보전지를 투기목적 비업무용 토지와 같이 종합합산과세대상으로 함에 따라 납세자가 감내할 수 없을 정도의 세금을 부담하도록 규정하고 있다.

결국, 골프장에 대하여 재산세를 중과세토록 한 「지방 세법」제111조제1항의 관련규정과, 법령상 강제되어 보유하고 있는 골프장의 원형보전지를 투기목적의 비업무용 토지와 같이 종합합산과세대상으로 규정한 「지방세법 시행령」제101조 제3항의 관련규정은 헌법에서 정하고 있는 평등권과 재산권 및 과잉금지의 원칙을 위반하고 있어 위헌이라 할 것이다.

나. 처분청 의견

법률의 위헌여부 및 헌법소원에 관한 심판은 헌법재판소가 관장하는 것으로 규정하고 있으며, 지방세기본법 제117조에서 지방세 심판청구 대상에 관하여 “이 법 또는 지방세관계법에 따른 처분으로서 위법또는 부당한 처분을 받았거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리또는 이익을 침해당한 자는 이 장에 따른 이의신청, 심사청구 또는 심판청구를 할 수 있다”고 규정하고 있는바, 조세심판청구의 대상은 구체적인처분이 세법에 위반되는지 여부에 대한 것일 뿐, 법률이 헌법에 위반되는지 여부는 해당되지 아니한다 할 것이므로 법령의 위헌 여부는 심판청구에서 판단할 사항에 해당되지 아니하고, 헌법재판소가 회원제골프장재산세 관련 법령에대하여 위헌결정을 한 바도 없으므로 이 건 재산세등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

①골프장용 토지에 대한 재산세 중과가 헌법상 평등원칙인공평과세위반에 해당하는지 여부

②골프장용 토지에 대한 재산세 중과가 헌법상 보장된재산권의침해에 해당하는지 여부

나. 관련법령 등 : <별지>에 기재

다. 사실관계 및 판단

(1)처분청은 2013년 재산세 과세기준일(2013.6.1.) 현재 청구법인이소유하고 있는 골프장용 토지인 이 건 부동산에 대하여2013.9.10. 이 건 재산세 등을부과고지하였다.

(2) 청구법인은 처분청의 이 건 재산세 등의 부과처분에 불복하여 OOO 심판청구를 제기하였다.

(3) 위 사실관계 및관련법령을 종합하여 쟁점①·②에 대하여 살펴본다.

청구법인은 회원제골프장에 대하여 재산세를 중과세토록 한 「지방 세법」제111조 제1항의 관련규정과, 법령상 강제되어 보유하고 있는 골프장의 원형보전지를 투기목적의 비업무용 토지와 같이 종합합산과세대상으로 규정한 같은 법 시행령 제101조 제3항의 관련규정은,헌법에서 정하고 있는 평등권과 재산권 및 과잉금지의 원칙을 위반하고 있어위헌이라고 주장하고 있으나,

처분청이 한 구체적 처분이 세법에 위반되는지 여부가 아니라 처분의근거로 삼은 법률이헌법에 위반되는지 여부는 헌법재판소 관장사항으로 조세심판청구의 범위를 벗어나는 것이라 우리 원에서 판단할 사항에 해당되지 아니하고, 또한 헌법재판소가 이 건 관련법률조문에대하여 위헌결정을 한 사실이 없는 이상, 처분청이 「지방세법」에 근거하여 재산세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다(조심 2011중5117, 2012.1.17., 같은 뜻임).

그러므로, 회원제골프장에 있어서 재산세를 1,000분의 40의 세율로중과세하는 「지방 세법」제111조 제1항 제1호 다목의 규정과 원형보전임야를 종합합산과세대상으로 한다고 규정하고 있는 같은 법 제106조 제1항 제2호 나목, 같은 법 시행령 제101조 제3항 제13호의 규정이,헌법제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배되고, 같은 법 제23조 제1항의 재산권보장을 침해하였다는 헌법재판소의 결정이 있지 않는 한,위 「지방세법」규정에 근거한 재산세 등 부과처분은 적법하다 하겠다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로「지방세기본법」제123조 제4항과 「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.