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대구지방법원 2013.4.12.선고 2012구합3752 판결
가축사육금지통보처분취소
사건

2012구합3752 가축사육금지통보처분취소

원고

원고

경북 군위읍

소송대리인 변호사 ***

피고

군위군수

소송대리인 변호사 ***

소송복대리인 변호사 ***

소송수행자 ***

변론종결

2013. 3. 20.

판결선고

2013. 4. 12.

주문

1. 피고가 2012. 8. 14. 원고에 대하여 한 가축사육금지통보처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지주문과 같다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 2009. 6. 9.부터 축산업 등록을 하고, 경북 군위읍 소재 목조 스레트지붕 단층돈사 516m, 철골조/갈바륨판넬지붕 단층퇴비사 210m, 철골조 샌드위치판넬지붕 단층축사 572.27 M(축사면적 합계 1,298.27m, 이하 '이 사건 토지 또는 축사'라 한다)에서 '**농장'이라는 상호로 양돈업을 하고 있다.

나. 피고는 2012. 8. 14. 원고에게, 경매에 의한 축사 인수의 경우에는 전소유자의 수허가자 지위가 승계되지 아니하므로 원고는 이 사건 축사의 배출시설에 대한 신규 혀가를 받아야 하는데 군위군 가축사육제한지역 지정 고시」에 따라 신규 허가가 불가하다는 이유로, 2012. 11. 30.까지 이 사건 축사에서 가축사육을 중지할 것을 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제3호증의 3, 을 제1호증의 1 내지 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고는, 이 사건 처분은 법률의 규정에 의하여 당연히 발생하는 효과를 알리는 사실의 통지에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않으므로, 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.

나. 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체 내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대 법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 '가축관리법'이라 한다) 제2조 제3호는 배출시설이라 함은 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사 등을 말한다고 규정하고, 제8조 제1항, 제2항은 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 가축 사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있고, 그와 같이 지정된 가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자에 대하여 축사의 이전 그 밖에 위해의 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자에 대하여 필요한 조치를 할 것인지, 구체적으로 어떠한 조치를 명할 것인지는 피고의 처분으로 비로소 결정되는 점, 피고는 「군위군 가축사육제한지역 지정 고시」에 따라 이 사건 축사 소재지에는 가축사육이 제한되므로 원고가 배출시설의 신규허가를 받을 수 없다는 이유로 원고에게 이 사건 축사에서의 가축사육의 중지를 명하는 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 처분서의 제목도 '무허가·미신고 배출시설에 대한 가축사육 금지 통보'라고 기재되어 있는 점, 원고로서는 위와 같은 통보를 받은 시점에서 그 적법성을 다투어 법적 불안을 해소할 수 있도록 하는 것이 법치행정의 원리에도 부합하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 단순한 사실의 통지가 아니라 상대방인 원고의 권리를 제한하거나 의무를 부담시키는 독립한 행정처분으로서 항고소송의 대상이 된다고 할 것이다. 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 가축관리법은 배출시설의 설치허가를 받지 않을 경우의 제재적 행정처분에 관하여 규정하고 있지 않으므로 이 사건 처분은 법적 근거가 없다.

2) 원고는 경매를 통하여 이 사건 축사를 인수하였고 가축관리법 제14조에 의하여 배출시설 수허가자의 지위를 승계하므로, 원고가 무허가 배출시설을 운영하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

3) 피고는 원고의 축산업 등록신고를 수리하였을 뿐 아니라 건축법 제11조 제1항, 제5항 제18호는 건축허가를 받은 경우 배출시설 설치의 허가나 신고가 의제된다고 정하고 있으므로, 이 사건 축사에 대한 배출시설 설치허가도 의제된다.

4) 가축관리법 제8조 제3항에 의하면 가축사육 제한 처분을 함에 있어서는 1년 이상의 유예기간을 주고 정당한 보상을 실시하여야 하는데 피고는 그러한 조치 없이 이 사건 처분을 하였고, 피고가 수시로 환경점검을 하면서도 배출시설에 관한 지적을 한 적이 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 축사는 그 면적이 1,298.27㎡로서 가축관리법 제11조 제1항, 같은 법 시행령 제6조 [별표1]에 따른 허가대상 배출시설이다.

2) ○○○는 2001. 6. 1. 구 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률(2002. 12. 26. 법률 제6827호로 개정되기 전의 것) 제24조의2 제1항에 따라 피고로부터 이 사건 축사의 축산폐수배출시설에 관한 설치허가를 받았고, 그 후 △△△이 2007. 10. 2. 가축관리법1) 제14조에 따라 이 사건 축사의 양수인으로서 대표자 명의 등의 변경신고를 하고 그 권리를 승계하였다.

3) 원고는 2008. 10. 22. 임의경매절차(대구지방법원 의성지원 2008타경호)에서 이 사건 토지 및 축사를 매각받아 같은 날 소유권이전등기를 마친 후, 축산법 제22조 제1항, 같은 법 시행령 제14조 제1항에 따라 피고에게 축산업 등록신청을 하였고, 피고는 2009. 6. 9. 원고에게 가축사육업 등록증을 발급하였으며, 원고는 그 무렵부터 현재까지 위 축사에서 돼지 약 1,000마리를 사육하고 있다.

4) 피고는 2012. 3 13. 원고에게 군위읍장을 통해 원고가 2011년도 액비저장조 지원사업(추경분) 대상자로 선정되었으므로 사업계획서 및 보조금교부신청서를 같은 달 15.까지 제출할 것을 통보하였고, 이에 원고는 피고에게 액비저장조 시설에 대한 사업계획서 및 보조금교부신청서를 제출하였다.

5) 그런데 피고는 경매로 인한 인수의 경우에는 배출시설 신규허가를 받아야 하고 이 사건 축사가 위치한 지역은 신규허가를 득할 수 없는 지역이라는 이유로 위 보조금신청을 반려하고 2012. 8. 14. 이 사건 축사에서의 가축사육의 중지를 명하는 이 사건 처분을 하였다.

6) 이 사건 축사는 1966년 지방하천으로 지정 고시된 위천으로부터 약 30m, 5호 미만 인가로부터 약 50m 떨어진 곳에 위치하고 있다. 따라서 「군위군 가축사육 제한에 관한 조례」(이하 '이 사건 조례'라 한다) 제3조 및 「군위군 가축사육 제한지역 지정 고시」(이하 '이 사건 고시'라 한다) 제4조 제2호, 제4호에 따른 가축사육 제한구역에 해당한다.

7) 이 사건 조례 제3조 제1항, 제2항 및 제4조는 피고가 가축사육이 금지되는 지역을 미리 지정하여 고시하여야 하고, 그 지역에서는 피고의 허가를 받지 아니하고 가축을 사육할 수 없으며, 허가를 받지 아니하고 가축사육 제한지역에서 가축을 사육하는 경우에 피고는 가축관리법 제8조의 규정에 의하여 사육금지를 위한 필요한 조치를 취할 수 있다고 규정하고 있다.

8) 환경부 질의회신집(을 제11호증)에는 민사집행법에 의한 경매는 종전 시설설치자의 지위를 승계하는 규정이 없어 지위승계할 수 없다는 취지의 회신사례가 포함되어 있고, 피고는 이를 근거로 원고를 가축관리법위반 혐의로 고발하였고, 원고는 2012. 9. 26. 위 회신사례와 같은 이유로 무혐의가 아닌 기소유예 불기소처분(을 제12호증, 대구지방검찰청 의성지청 2012년 형제*호)을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제3호증의 3, 을 제1호증의 1 내지 제2호증의 2, 제6호증 내지 제10호증, 제12호증 내지 제19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 제재적 행정처분의 법적 근거가 없다는 주장에 관한 판단

가축관리법 제8조 제1항, 제2항은 시장·군수·구청장은 가축사육 제한구역에서 가축을 사육하는 자에 대하여는 축사의 이전 그 밖에 위해의 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고, 이 사건 조례 제3조 제1항, 제2항 및 제4조는 피고가 가축사육이 금지되는 지역으로 고시한 지역에서 허가를 받지 아니하고 가축을 사육하는 경우 피고는 가축관리법 제8조의 규정에 의하여 사육금지를 위한 필요한 조치를 취할 수 있다고 규정하고 있으므로, 가축관리법에 배출시설 설치허가를 받지 않은 경우의 제재적 행정처분에 관한 규정을 두고 있지 않다는 취지의 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 경매 인수시 시설설치자 지위가 승계된다는 주장에 관한 판단

가축관리법 제11조 제1항은 대통령령이 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제11조 제2항은 제1 항의 허가를 받은 자가 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에는 변경 허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하고자 하는 때에는 변경신고를 하여야 한다고 규정하고, 제14조는 시설설치자가 배출시설을 양도하거나 사망한 경우 그 양수인·상속인이 종전 시설설치자의 지위를 승계한다고 규정하고, 가축관리법 시행규칙 제6조 제1항 제5호는 사업장의 명칭 또는 대표자를 변경하는 경우를 (변경허가가 아닌) 변경신고사항으로 규정하고 있다.

살피건대, 배출시설 허가를 받아 적법하게 운영 중 축사가 양도되어 그 대표자가 변경되더라도 새로이 허가를 받아야 하는 것이 아니라 대표자 변경신고만으로 종래의 허가가 승계되도록 규정하고 있는 가축관리법의 규정에 비추어 이 사건 허가는 양수인이 수허가자의 지위를 승계하는 대물적 허가의 성격을 갖는 점, 근저당권 실행을 위한 임의경매는 담보권의 내용을 실현하는 환가행위로서 매수인은 목적부동산의 소유권을 승계취득하는 것이므로(대법원 1986. 9. 23. 선고 85누736 판결, 대법원 1991. 10. 11. 선고 91다21640 판결 등 참조), 경매절차에서 이 사건 축사를 매수한 것을 임의적인 양도·양수와 달리 볼 아무런 이유가 없는 점2), 원고는 이 사건 축사에서 양돈업을 영위하고자 이 사건 배출시설 허가가 유효하게 존속하는 것으로 믿고 위 축사 및 토지 등 일체를 매각받은 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 경매절차에서 축사를 매수함에 따른 배출시설 인수의 경우에도 가축관리법 제14조가 적용된다고 봄이 상당하므로, 원고가 이 사건 축사의 종전 소유자인 △△△의 배출시설 수허가자 지위를 승계하였다는 원고의 위 주장은 이유 있다.

3) 소결론

따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살필 필요 없이, 원고가 배출시설의 신규허가를 받아야 함을 전제로 무허가로 이 사건 축사를 운영하였음을 사유로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장판사권순형

판사최선재

판사문중흠

주석

1) 「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」은 법률 제8014호로 폐지되고, 가축관리법이 2006. 9. 27. 법률

제8010호로 제정되어 2007. 9. 28.부터 시행되었다.

2) 대법원 2008. 9. 11.자 2008두10614 판결 참조(위 판결의 제1심 및 원심은 모두 경매절차에서 축사를 매각받은

자가 배출시설 설치허가자 지위를 승계함을 전제로 판단하였음)

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