2015구합55677 배출권 할당거부처분 취소

주식회사 휴스틸

산업통상자원부장관

2016. 12. 22.

2017. 2. 2.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

환경부장관이 2014. 12. 1. 원고에 대하여 한 17,063 이산화탄소상당량톤의 온실가스 배출권 할당 거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 정부는 2009. 11. 17. 국무회의에서 2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치(Business As Usual, 이하 온실가스 배출 전망치를 'BAU'라 한다) 대비 30% 감축하기로 발표하였고, 이를 위해 2010. 1. 13. 저탄소 녹색성장 기본법(이하 '기본법'이라 한다)이 제정되었다.

나. 정부는 2010. 4. 14. 온실가스 감축과 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 달성하기 위하여 기본법 제42조 제5항, 구 저탄소 녹색성장 기본법 시행령(2012. 12. 27. 대통령령 제24270호로 개정되기 전의 것) 제29조에 따라 일정 기준량 이상의 온실가스 배출업체 및 에너지 소비업체(이하 '관리업체'라 한다)를 대상으로 매년 감축목표를 설정·관리하는 것을 주요 내용으로 하는 목표관리제를 도입한 후 2011년 목표 설정 없는 시범 운영기간을 거쳐 2012년부터 관리업체별로 온실가스 감축과 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 설정하고 이를 관리하였다.

다. 원고는 강관의 제조 및 판매업 등을 영위하는 회사로서, 2010년경 관리업체로 지정되어 2012년부터 2014년까지 아래 표 중 '배출허용량' 기재 목표를 설정받아 '실제 배출량' 기재 온실가스를 배출함으로써 2012년과 2013년의 경우 실제 배출량이 배출허용량을 초과하게 되었다.

단위: 이산화탄소상당량톤(tCO2-eq)

라. 2012. 5. 14. 기본법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표(이하 '국가 온실가스감축목표'라 한다)를 달성하기 위하여 온실가스 배출허용총량의 범위에서 개별 온실가스 배출업체에 할당되는 온실가스 배출허용량(이하 '배출권' 또는 Korean Allowance Unit의 약자인 'KAU'라 한다)의 할당 및 거래에 관한 제도(이하 '배출권거래제'라 한다)를 도입함으로써 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가온실가스감축목표를 달성하는 것을 목적으로 하는 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(이하 '배출권거래법'이라 한다)이 제정되었다.

마. 정부는 2014. 1. 28. 배출권거래법 제4조에 따라, 배출권거래제에 관한 국내외 현황 및 전망에 관한 사항, 배출권거래제 운영의 기본방향에 관한 사항 등을 포함하여 배출권거래제를 2015. 1. 1.부터 실시하되, 그중 2015. 1. 1.부터 2017. 12, 31.까지의 3년을 제1차 계획기간(이하 '1차 계획기간'이라 한다)으로 하는 내용의 배출권거래제 기본계획(이하 '기본계획'이라 한다)을 수립하였다.

바. 정부는 2014. 9. 11. 배출권거래법 제5조에 따라, 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성하기 위하여 국가온실가스감축목표를 고려하여 설정한 온실가스 배출허용 총량, 배출허용총량에 따른 해당 계획기간 및 이행연도별 배출권의 총수량에 관한 사항 등이 포함된 국가 배출권 할당계획(이하 '할당계획'이라 한다)을 수립하고, 같은 달 16. 이를 공고하였다.

사. 원고는 2014. 9. 12. 배출권거래법 제8조 제1항에 따라, 철강업종 내 배출권 할 당대상업체(이하 '할당대상업체'라 한다)로 지정되었다.

아. 원고는 2014. 10. 24. 주무관청인 경정 전 피고인 환경부장관(온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령이 2016, 5. 24. 대통령령 제27181호로 개정됨에 따라 2016. 6. 1.부터 주무관청이 피고로 변경되었으나, 위 시행령 부칙 제2조는 종전 주무관청이 행한 처분은 변경된 주무관청이 행한 행위로 본다는 경과규정을 두었다. 이하 '피고'라 한다)에게 1차 계획기간에 대하여 114,611 이산화탄소상당량톤(tCO₂req, 이하 'tCO2eq'라 한다)의 배출권 할당을 신청하였고, 피고는 2014. 12. 1. 원고에 대하여 아래 표 기재와 같이 97,548KAU를 할당하였다(이하 원고의 신청량에서 할당량을 공제한 나머지 17,063KAU에 대한 거부처분을 '이 사건 처분'이라 한다).

단위 : KAU

【인정근거】갑 제1, 2, 6호증, 을 제4, 26, 27호증(가지번호 붙은 호증은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 처분의 법적 성격

배출권거래제가 도입됨에 따라 원고를 포함한 할당대상업체로서는 할당받은 배출권을 초과하는 온실가스를 배출하는 경우에는 금전적 지출을 통해 배출권을 구입하여 초과량을 충당해야 하는 의무를 부담하게 되었으므로, 이 사건 처분은 침익적 행정처분에 해당한다.

2) 절차상 하자

가) 배출권거래법상 절차 위반

(1) 형식적 공청회 개최로 인한 절차 위반 정부는 할당계획을 수립할 때 배출권거래법 제5조 제4항에 따라 공청회를 개최하여 이해관계인의 의견을 듣고 그 의견이 타당할 경우 이를 할당계획에 반영하여야 하므로, 정부로서는 이해관계인이 할당계획에 관한 의견을 실질적으로 제시할 수 있도록 할당계획에 포함되는 주요 내용, 즉 할당대상업체의 할당량 산정의 기초가 되는 업종별, 업체별 할당량 결정 방식과 위 결정 방식에 사용되는 수치 등을 구체적으로 설명하였어야 한다. 그런데 정부는 공청회에서 이를 전혀 언급하지 않았고, 나아가 배출권 할당 시 업종별 배출전망이 전혀 고려되지 않음에도 공청회에서는 업종별 배출 전망이 배출권 할당에 반영될 것처럼 설명하였다. 따라서 이해관계인인 원고로서는 이 사건 처분에 관한 실질적인 의견을 제시할 수 없었다. 결국 이 사건 처분은 원고의 의견 제출 기회를 박탈한 채 이루어진 것으로서 위법하다.

(2) 기한 미준수로 인한 절차 위반 배출권거래법과 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(이하 '배출권거래법 시행령'이라 한다)에는 배출권거래제 시행을 위한 중요 절차, 즉 기본계획과 할당계획 수립 등에 관한 기한 규정이 있다. 그런데 정부 또는 피고는 위 기한을 준수하지 못하였고, 그 결과 원고는 이 사건 처분에 대해 심도 있게 이해하고 반박할 기회를 상실하였다.

나) 행정절차법상 절차 위반

(1) 사전 통지 의무 위반

이 사건 처분은 당사자에게 의무를 부과하고 당사자의 권익을 제한하는 처분임에도, 피고는 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용을 사전에 원고에게 통지하지 않았다.

(2) 처분의 이유 제시 의무 위반

피고는 이 사건 처분으로 원고의 온실가스 배출권 할당 신청을 일부 거부하면서 원고에게 처분의 근거와 이유를 제시하지 않았다.

3) 실체상 하자

이 사건 처분에는 아래와 같은 위법요소를 고려하지 않은 실체상 하자가 있다.

가) 목표관리제 하에서 원고에게 부과된 2012년도 목표 설정의 위법목표관리제 하에서 목표 설정 관장기관인 에너지관리공단은 관리업체인 원고와의 협의를 거쳐 2012년도 배출허용량에 관한 목표를 설정하였어야 하나, 에너지관리 공단은 원고의 실제 온실가스 배출량에 훨씬 미치지 못하는 배출허용량을 일방적으로 설정하여 원고에게 통보하였다. 그 결과 원고는 관리업체로서 배출허용량에 관한 2012년도 목표를 준수할 수 없었다. 이처럼 원고의 2012년도 배출허용량에 관한 목표 설정이 위법함에도, 피고는 이를 고려하지 않은 채, 관리업체로서 목표를 준수하지 아니한 온실가스 초과 배출량(이하 '미준수 초과 배출량'이라 한다)을 업체별 할당량에서 제외하라는 구 온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침(2016. 6. 8. 환경부고시 제2016-100호로 폐지제정되기 전의 것, 이하 '구 할당지침'이라 한다) 제10조 제4항 제1호(이하 '이 사건 규정'이라 한다)에 따라 원고의 배출권 할당량에서 원고의 2012년도 미준수 초과 배출량을 제외하고 배출권을 할당하였다.

나) 소급입법 해당

이 사건 규정은 목표관리제 하에서 원고에게 설정된 2012년도 미준수 초과 배출량 위반행위에 대하여 배출권거래제 하에서 불리하게 적용하는 것으로서, 헌법이 금지하는 소급입법에 해당한다.

다) 이중제재 해당 기본법에는 목표관리제 하에서 관리업체가 배출허용량을 초과하여 온실가스를 배출하는 경우 과태료를 부과하도록 규정되어 있다. 따라서 배출권거래제 하에서 배출권 할당 시 미준수 초과 배출량을 할당량에서 제외하도록 하는 것은, 이미 목표관리제 하에서 과태료 부과라는 제재를 받은 자에게 다시 제재를 가하는 것으로서 이중 제재에 해당한다.

라) 이 사건 규정의 상위법령 위반

배출권거래법 제12조 제2항 제1호, 제5호에는 배출권 할당 시 할당대상업체의 이행연도별 배출권 수요와 할당대상업체 간 배출권 할당량의 형평성을 고려하도록 규정하고 있는바, 미준수 초과 배출량을 업체별 할당량에서 제외하라는 이 사건 규정은 배출권거래법 제12조 제2항 제1호, 제5호의 취지에 반하는 규정으로서 무효이다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

갑 제4, 5호증, 을 제1, 5 내지 10호증(가지번호 붙은 호증은 각 가지번호 포함)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래의 각 과정을 거쳐 로드맵과 기본계획 및 할당계획이 수립되었음을 알 수 있다.

1) 2012. 5. 14. 배출권거래법이 제정됨으로써 2015년부터 시행되는 배출권거래제준비를 위해 환경부는 2013. 1.경 배출권거래제의 전담기구인 배출권거래제 준비기획단을 설치하였다.

2) 환경부, 산업통상자원부 등 정부 관계부처는 합동으로 2014. 1.경 국가 온실가스 감축목표, 국가 온실가스 감축 전략 및 추진과제, 부문별 감축 이행계획 등의 내용이 포함된 '국가온실가스감축목표 달성을 위한 로드맵을 마련한 후 2014. 1. 17. 설명회를 개최하였다.

3) 기획재정부는 2013. 12.경 정부 관계부처, 시민단체, 산업계 등이 참석한 가운데 배출권거래제 기본계획안 마련을 위한 공청회를 개최한 후 2014. 1. 28.경 배출권거래제에 관한 국내외 현황 및 전망, 배출권거래제 운영의 기본방향, 국가온실가스감축목표를 고려한 배출권거래제 계획기간의 운영 등의 내용이 포함된 기본계획을 수립하였다.

4) 전문가·시민단체 · 연구기관 등으로 구성된 '할당계획 민간자문단'은 2014. 5. 9.경부터 2014. 5. 16.경까지 사이에 전체 및 분과회의를 총 6회 개최하였고, 환경부는 할당계획 민간자문단의 할당계획 권고안의 내용을 반영한 할당계획안을 마련한 후 2014. 5.경부터 2014. 6.경까지 사이에 정부 관계부처와의 협의를 거쳐 2014. 5, 29. 대전, 대구, 광주에서 '계획기간 배출허용총량, 배출권 할당기준' 등의 내용이 포함된 국가온실가스 배출권 할당계획안 설명회를 개최하였으며, 2014. 6. 2. 서울에서 이에 관한 공청회를 개최하였다.

5) 배출권거래제 준비기획단은 2014. 6. 2. 할당계획안 업종별 할당량 상세 산정 방식을 만들었고, 환경부는 이에 대한 산업계의 의견을 수렴하기 위하여 2014. 6. 17.경부터 2014. 7. 14.경까지 사이에 업종별 간담회를 개최하였으며, 2014. 7. 8.부터 같은 달 9.까지 사이에 할당대상업체의 임원급을 대상으로 한 설명회를 개최하였다.

6) 그 후 환경부는 녹색성장위원회와 국무회의의 심의를 기쳐 2014. 9. 11. 할당 계획을 확정하였다. 할당계획의 주요 내용은 아래와 같다.

* (국가 감축목표) 국가 감축목표에 의한 감축율을 적용하여 산정

- 15년부터 감축률이 대폭 증가함에 따라 감축 후 목표배출량은 지속적 감소추세로 전환

연도<연도별국가14온실년가스감축15목표년>16년17년

2. 배출권허용총량 산정방법

나. 세부 산정방법

4. 배출권 총수량 및 부문별·업종별 할당량

□ 제1차 게획기간 중 배출권 총수량은 약 1,687백만 KAU

할당량이 많은 업종은 발전, 철강, 석유화학, 시멘트, 정유 등임

<제1차 계획기간 배출권 총수량 및 부문별·업종별 할당량>

[단위 : KAU(Korean Allowance Unit]

V. 할당대상업체별 배출권 할당기준

1. 업체별 배출권 할당의 개요

가. 할당의 기존체계

□ (기본체계) 배출권 할당이 이루어지는 시점과 요건에 따라 사전할당과 추가할당 등으로 분

① (기준시설) 원칙적으로 해당 시설의 3개년(11년~13년) 연평균 배출량을 기준으로 예상배출량

산정

* 법령에 규정된 할당대상업체가 지정기준(11년~13년)과 할당신청시 제출해야 할 배출량(11

년~13년)과의 일관성 유지를 위하여 제1차 계획기간(15년~17년)의 예상배출량 산정 기준연

도는 11년~13년으로 함

* 기준연도 기간에 배출시설의 신·증설이 있었던 경우에는 안정된 배출량 수준을 토대로 할

당하기 위하여 신·증설된 연도 이후의 배출량을 기준으로 산정

② (예상 신·증설시설) 14년~17년 중에 계획된 신·증설 시설에 대해 설계용량, 부하율, 가동시

간, 배출집약도를 활용하여 예상배출량 산정

* 업종별 할당량에 업종별 예상성장률이 반영되어 있고, 업체별 예상성장률은 신증설에 대

해서만 고려

③ (조정계수의 적용) 업종별 할당량과 해당 업종 내 할당대상업체들의 할당신청량 중 인정량

총합과의 차이를 보정하기 위한 조치

* 국가 및 업종별 감축목표와의 정합성을 유지하기 위해 조정계수를 적용하여 업종 내 업체

별 할당량의 총합이 업종별 할당량을 초과하지 않도록 함

나. 할당량 산정식 구성요소별 산정방법

【붙임 2】 국가 온실가스 배출전망치 및 목표배출량

□ 부문별 업종별 온실가스 배출전망치(BAU)

(단위 : 백만tCO2-eq)

□ 부문별·업종별 감축률

(단위 : %)

□ 부문별·업종별 배출허용총량(14년~20년)

(단위 : 백만tCO2-eq)

라. 판단

1) 이 사건 처분의 법적 성격

배출권 할당처분은, 원고의 권리를 제한하거나 원고에게 의무를 부과하는 침익적 행정처분이라기보다는, 원고에게 권리를 설정하고 이익을 부여하는 수익적 행정처분의 일종으로 봄이 타당하다. 그 주요 근거는 다음과 같다. 따라서 이 사건 처분은 수익적 행정행위의 신청에 대한 거부처분이다.

①대한민국헌법 제35조 제1항은 '모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다'고 규정하고 있고, 환경정책기본법 제7조는 '자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염·훼손을 방지하고 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다'고 규정하고 있다. 위 규정 취지에 비추어 보면, 온실가스를 배출하여 환경을 오염시킨 자는 자신의 비용을 들여 오염 · 훼손된 환경을 회복 · 복원할 책임을 부담한다.

② 배출권거래제 하에서 주무관청은 배출권거래법 제12조 제3항에 따라 할당 대상업체에게 온실가스 배출권을 유상 또는 무상으로 할당해야 하고, 할당대상업체는 배출권거래법 제33조 제1항에 따라 할당받은 배출권보다 더 많은 온실가스를 배출한 경우에 한하여 과징금 부과를 받을 뿐, 할당받은 배출권의 범위 내의 온실가스 배출행위에 대에서는 아무런 제재를 받지 않게 된다. 따라서 할당대상업체 입장에서는 할당받은 배출권의 범위 내의 온실가스 배출행위에 대해서는 사실상 오염 · 훼손된 환경을 회복*·복원할 책임을 전부 면제받거나 회복·복원 비용에서 유상 할당비용을 공제한 나머지 회복·복원 비용에 상당하는 책임을 면제받는 효과를 누리게 된다.

3 산업혁명 이래, 산업체가 생산활동 과정에서 발생시키는 이산화탄소와 같은 온실가스를 대기로 배출할 수 있는 것을 당연한 권리라고 인식하였더라도, 온실가스가 지구온난화를 촉발 · 촉진한다는 것이 과학적으로 증명되고 이에 배출권거래제가 시행되고 있는 오늘날, 산업체의 온실가스 배출을 헌법 또는 법률상 당연히 인정되는 권리로 보기는 어렵다. 이 사건에서, 원고가 배출권거래법에 따른 의무를 부담하는 것은 배출권 할당이 있었기 때문이 아니라, 배출권거래법이 제정됨에 따라 원고가 할당 대상업체로 지정되었기 때문이다.

(④)이 사건 처분은 원고와 같은 할당대상업체의 신청을 전제로 행하여지는 행정처분이지, 피고가 할당대상업체의 신청이 없이도 그에게 일방적으로 부과할 수 있는 행정처분이 아니다.

2) 절차상 하자 여부

가) 배출권거래법상 절차 위반

(1) 형식적 공청회 개최로 인한 절차의 위법 여부

배출권거래법 제5조 제4항은 '정부는 할당계획을 수립하거나 변경할 때에는 미리 공청회를 개최하여 이해관계인의 의견을 들어야 하며, 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 할당계획에 반영하여야 한다'고 규정하고 있다.

앞에서 인정과 사실과 앞에서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 환경부는 할당계획 민간자문단의 할당계획 권고안의 내용을 반영한 할당계획안을 마련한 후 2014. 5.경부터 2014. 6.경까지 사이에 정부 관계부처와의 협의를 거쳐 2014. 5, 29. 대전, 대구, 광주에서 '계획기간 배출허용총량, 배출권 할당기준' 등의 내용이 포함된 국가온실가스 배출권 할당계획안 설명회를 개최하였고, 2014. 6. 2. 서울에서 이에 관한 공청회를 개최한 점, 2014. 6. 2. 할당계획안업종별 할당량 상세 산정방식이 만들어지자, 환경부는 이에 대한 산업계의 의견을 수렴하기 위하여 2014. 6. 17.경부터 2014. 7. 14.경까지 사이에 업종별 간담회를 개최하였고, 2014. 7. 8.부터 같은 달 9.까지 사이에 할당대상업체의 임원급을 대상으로 한 설명회를 개최하는 등 업종별 배출권 할당량 등의 세부 산정방식과 수치들을 산업계에 지속적으로 설명하고 의견을 수렴해 온 점, 할당계획은 정부 관계부처 · 산업계 · 시민단체 등 여러 이해관계인이 참여한 가운데 오랜 기간에 걸쳐 수립되었고, 그 과정에서 원고는 이해관계인으로서 의견을 개진할 기회가 충분히 있었던 점, 할당계획에서는 2014년부터 2020년까지 각 연도별 국가 BAU를 산정한 후, 배출권거래제 적용대상이 이되는 개별 업종들의 2011년부터 2013년까지의 온실가스 배출량에 따른 비중을 고려하여 각 연도별 국가 BAU 범위 내에서 2014년부터 2020년까지 각 연도별 · 업종별 ETS BAU를 산정하고, 여기에 각 연도별 감축률을 곱하여 연도별 · 업종별 배출허용총량을 산출하였는바(을 제1호증의 1 중 55~57면 참조), 위와 같은 할당계획에는 업종별 예상성장률이 반영되어 있다고 봄이 상당한 점 등 여러 사정을 고려하면, 피고가 할당계획 수립 전에 배출권거래법 제5조 제4항에 따른 공청회를 개최하였다고 봄이 상당하다.

(2) 기한 미준수로 인한 절차 위법 여부

배출권거래법 시행령 제2조 제1항은 기획재정부장관은 기본계획을 매 계획기간 시작 1년 전까지, 배출권거래법 제5조 제1항은 정부는 할당계획을 매 계획기간 시작 6개월 전까지 각 수립하도록, 배출권거래법 제8조 제1항은 피고는 매 계획기간 시작 5개월 전까지 할당대상업체를 지정·고시 하도록, 배출권거래법 제13조는 배출권할당 신청은 계획기간 시작 4개월 전까지 제출되도록, 배출권거래법 시행령 제17조 제1항은 피고는 할당대상업체별 할당량을 계획기간 시작 2개월 전까지 할당대상업체에 통보하도록 각 규정하고 있고, 1차 계획기간이 2015. 1. 1. 시작하는 사실은 앞에서 본 바와 같으므로, 기본계획은 2013. 12. 31.까지, 할당계획은 2014. 6. 30.까지 각 수립되어야 하고, 할당대상업체 지정·고시는 2014. 7. 31.까지, 배출권 할당 신청은 2014. 8. 31.까지 각 이루어져야 하며, 배출권 할당량은 2014. 10. 31.까지 할당대상업체들에게 통보되어야 한다. 그런데 앞에서 든 증거들에 의하면, 기본계획은 2014. 1. 28.에, 할당 계획은 2014. 9. 11.에 각 수립되었고, 할당대상업체 지정·고시는 2014. 9. 12.에, 배출권 할당 신청은 2014. 9. 15.부터 2014. 10, 14.까지 사이에 각 이루어졌으며, 배출권 할당량은 2014. 12. 1.에서야 할당대상업체들에게 통보되는 등 배출권 할당을 함에 있어 배출권거래법과 배출권거래법 시행령에서 규정하는 기한이 준수되지 못한 사실은 인정된다. 그러나 배출권거래법과 배출권거래법 시행령에는 위 기한을 준수하지 못하는 경우의 효력에 관하여 별다른 규정이 없고, 배출권거래제의 취지와 관련 규정의 내용 등을 종합하여 보면, 위 기한에 관한 규정은 훈시규정에 해당한다 할 것이다.

또한, 앞에서 본 것처럼 환경부는 기본계획 수립 후 약 8개월 이상 동안 할당계획안을 마련하면서 산업계 등 이해관계인의 의견을 수렴하는 등의 절차를 거쳤다. 따라서 이 사건 처분을 함에 있어 배출권거래법과 배출권거래법 시행령에서 정하는 일련의 기한이 준수되지 못하였다는 사정만으로, 원고가 이 사건 처분에 대해 심도 있게 이해하고 반박할 기회를 상실하였다고 보기 어렵다.

결국 피고가 이 사건 처분에 이른 일련의 절차에서 기한을 준수하지 못하였다는 사정으로는 이 사건 처분이 위법하여 취소되어야 한다고 보기 어렵다.

나) 행정절차법상 절차 위반 여부

(1) 사전 통지 의무 위반 여부

앞에서 본 바와 같이 이 사건 처분은 수익적 행정행위의 신청에 대한 거부처분으로서, 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 처분이 아니므로, 피고로서는 행정절차법 제21조 제1항에 따라 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용을 사전에 원고에게 통지할 의무를 부담하지 않는다.

(2) 처분의 이유 제시 위반 여부

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2015. 9. 10. 선고 2015두2024 판결 등 참조). 또한, 일반적으로 당사자가 근거 규정 등을 명시하여 한 신청을 거부하는 내용의 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 등 참조).

앞에서 든 증거들과 을 제28호증의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 이 사건 처분은, 원고가 구 할당지침 제5조 제1항에서 규정한 [별지 제6호 서식]에 따라 배출권 할당신청서를 작성하여 이를 피고에게 제출한 것에서 이루어진 것으로서, 위 할당신청서상에는 배출권거래법 제13조 제1항, 구 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(2016. 5. 24. 대통령령 제27187호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 배출권거래법 시행령'이라 하고, 배출권거래법과 구 배출권거래법 시행령을 통칭할 경우에는 '배출권거래법령'이라 한다) 제15조와 같은 할당 신청의 근거 규정이 명시되어 있는 점, 배출권거래제 도입 당시 환경부 등 정부 관계부처는 수차례에 걸쳐 할당계획 등에 관한 설명회, 공청회를 개최하였기 때문에, 원고가 위 할당신청서를 제출할 당시 배출권거래법령과 구 할당지침에 따른 온실가스 배출권 할당량에 관한 산정기준을 충분히 숙지하고 있었을 것으로 보이는 점, 피고는 2014. 12. 1. 원고에게 할당량 통보서를 송달한 후 같은 달 5.에는 구체적인 할당내역이 담긴 자료를 송달한 점 등 여러 사정을 종합하면, 원고가 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없었다고 봄이 상당하므로, 이 사건 처분에는 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차상 위법이 없다.

다) 소결

결국, 이 사건 처분에 절차상 하자는 없다.

3) 실체상 하자 여부

가) 목표관리제 하에서 원고에게 부과된 2012년도 목표 설정의 위법 여부

앞에서 본 바와 같이 목표관리제 하에서 원고의 2012년~2014년 배출허용량과 실제 배출량은 아래 표 기재와 같고, 아래 표에 의하면 원고의 2013년 배출허용량은 2012년에 비해 12,863(=37,798-24,935)tCO2eq이 증가하였고, 그 결과 원고의 2012년 배출허용량은 실제 배출량보다 11,806(=36,741-24,935)tCO2-eq이 적었다가 2013년에는 배출허용량이 실제 배출량보다 541(=38,339-37,798)tCo-eq만이 적게 되었다.

단위: tCO2-eq

그러나 앞에서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 원고의 2012년 배출허용량(24,935tCO2-eq)은 원고의 2007년~2009년 연평균 배출량(23,876tCO₂req)을 상회하는 점, 에너지관리공단이 원고와의 협의 없이 목표를 일방적으로 설정하여 통보하였다면 원고로서는 구 온실가스 · 에너지 목표관리 운영 등에 관한 지침(2016. 12. 30. 환경부 고시 제2016-255호로 전부개정되기 전의 것) 제35조 제1항에 따라 목표를 통보받은 날로부터 30일 이내에 이의를 신청할 수 있었으나 원고가 목표 설정에 관하여 이의를 제기하였다는 자료는 기록상 찾아볼 수 없는 점, 원고가 2012년에는 에너지관리공단과 협의를 성공적으로 수행하지 못해 배출허용량이 적었으나, 2013년에는 성공적으로 협의를 수행한 결과 실제 배출량과 비슷한 수준의 배출허용량을 목표로 설정 받았을 가능성도 있는 점 등 여러 사정을 고려하면, 목표관리제 하에서 원고에게 설정된 2012년도 목표가 잘못되었다고 단정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

나) 소급입법 해당 여부

(1) 이 사건 규정의 법적 성격

원고는, 피고가 원고의 배출권 할당량을 산정함에 있어 이 사건 규정에 따라 원고의 배출량에서 미준수 초과 배출량을 제외하였다고 주장하면서, 이 사건 규정이 소급입법에 해당한다고 다투고 있다. 따라서 아래에서는 이 사건 규정을 둔 구 할 당지침이 법규명령으로서의 효력을 가지는지, 아니면 행정청 내부의 준칙에 불과한지를 먼저 본다.

상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 하지만 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다. 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조).

배출권거래법 제12조 제2항은 제1항에 따른 배출권 할당의 기준은 다음 각 호의 사항을 고려하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 구 배출권거래법 시행령 제12조 제2항은 제1항에 따른 배출권 할당량의 산정방법 등에 관한 세부 사항은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 주무관청이 정하여 관보에 고시한다고 규정하고 있다. 이와 같은 배출권거래법령에 따라 제정된 구 할당지침에서는 할당량 산정기준의 하나로 이 사건 규정을 두고 있다.

위 각 규정의 내용과 형식 및 취지 등을 종합하면, 구 할당지침은 할당대 상업체별 배출권 할당량의 산정방법을 주무관청으로 하여금 정하여 고시하도록 한 배출권거래법령의 위임에 따른 것으로서, 그 법령 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다.

(2) 이 사건 규정이 소급입법에 해당하는지 여부

소급입법은 새로운 입법으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용하게 하는 진정소급입법과 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 적용하게 하는 부진정소급입법으로 나눌 수 있는데, 이 중에서 기존의 법에 의하여 이미 형성된 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈하는 것을 내용으로 하는 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가 원리에 의하여 허용되지 아니하는 것이 원칙인 데 반하여, 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 이유와 신뢰보호를 요구하는 개인보호의 이유 사이의 교량과정에서 그 범위에 제한이 가하여지는 것이다.

이 사건 규정은 업체별 할당량에서 미준수 초과 배출량을 제외한다는 것이다. 즉 이 사건 규정은 목표관리제 하에서 관리업체로서 목표로 설정 받은 배출허용량에서 미준수 초과 배출량을 제외하는 것이 아니라, 2015년부터 새롭게 시행되는 배출권거래제 하에서 업체별 할당량을 결정함에 있어 미준수 초과 배출량을 제외한다는 것일 뿐이다. 따라서 이 사건 규정은 이미 완성 또는 종료된 과거의 사실 또는 법률관계에 새로운 법률을 소급적으로 적용하여 과거를 법적으로 새로이 평가하는 것이 아니므로 재산권을 침해하는 소급입법이라 할 수 없다. 나아가 목표관리제 하에서 관리업체로서 목표로 설정 받은 배출허용량을 초과하였더라도 그 초과 배출량이 배출권거래제하에서 업체별 배출권을 할당함에 있어 제외되지 않을 것이라는 기대는 법률상 보호할 가치가 있는 재산권에 해당하지도 않는다.

다) 이 사건 규정이 이중제재에 해당하는지 여부

이 사건 처분이 수익적 행정처분인 사실은 앞에서 본 바와 같고, 이 사건 규정은 피고가 수익적 행정처분인 이 사건 처분을 함에 있어 필요한 배출권 산정방법 중 하나에 불과하다. 따라서 원고가 목표관리제 하에서 2012년 배출허용량을 초과하여 온 실가스를 배출하였다는 이유로 과태료 부과처분을 받았다고 하더라도, 피고가 배출권거래제 하에서 이 사건 규정에 따라 원고의 배출권 할당량을 산정함에 있어 미준수 초과 배출량을 제외하고 배출권을 할당한 것이 원고에게 불리한 행정제재라고 볼 수는 없다.

라) 이 사건 규정의 상위법령 위반 여부

배출권거래법 제5조 제1항 제6조에 따르면, 할당계획에서는 할당대상업체에 대한 배출권의 할당기준 및 할당방식에 관한 사항을 수립하여야 한다. 한편 이 사건 처분은 할당계획에서 수립한 배출권의 할당기준 및 할당방식과 배출권거래법령의 위임에 따라 고시된 구 할당지침에 근거하여 이루어졌으므로, 이 사건 규정이 상위법령의 취지에 반하여 무효인지 여부를 판단함에 있어서는, 구 할당지침의 직접적인 위임 규정인 배출권거래법 제12조와 구 배출권거래법 시행령 제12조뿐만 아니라, 할당계획의 내용도 함께 고려해야 한다.

그리고 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니한 경우에는 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것이 불가능하지 않은 이상 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 무효를 선언할 것은 아니다(대법원 1999. 12. 16. 선고 979864 전원합의체 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두3527 판결 등 참조).

앞에서 인정한 사실과 앞에서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 할당계획에는 목표관리제에 참여한 업체 중 2011년~2013년의 기간 중 설정 받은 감축목표를 달성하지 못한 할당대상업체의 경우 목표 초과 배출량은 계획기간 예상 배출량에서 제외하도록 명백히 기재되어 있는 점(을 제1호증의 1 중 22면 참조), 또한 이 사건 규정은 업체별 배출권 할당 시 '기본법 제42조 제6항에 따른 관리업체의 목표 준수 실적을 고려하도록 규정하고 있는 배출권거래법 제12조 제2항 제8호에 그 근거를 두고 있는 점, 목표관리제와 배출권거래제 모두 기본법에 바탕을 둔 제도로서 온실가스 감축이라는 기본 목적은 동일하므로, 목표관리제 하에서 관리업체로서 목표를 준수한 업체와 목표를 준수하지 못한 업체 사이에 차등을 두는 것이 할당대상업체 간 형평의 관념에 더 부합하는 것으로 보이는 점, 배출권거래법령에는 업체별 배출권 할당 시 총 16가지 사항을 고려하도록 규정하고 있고, '기본법 제42조 제6항에 따른 관리업체의 목표 준수 실적'은 그 중 하나이기 때문에 행정청으로서는 배출권거래법령과 배출권거래제의 취지나 목적 등을 고려하여 미준수 초과 배출량을 업체별 배출권 할당 시 어느 정도 반영할 것인지에 관하여 폭 넓은 재량을 가지고 있는 점, 이 사건 규정은 구 할당지침에 따라 업체별 할당량이 정해진 후 비로소 적용되는 것이어서, 할당대상업체의 이행연도별 배출권 수요는 이 사건 규정의 적용 이전에 이미 반영된 점 등 여러 사정을 고려하면, 이 사건 규정이 상위법령에 위반하여 무효라고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

마) 소결

결국, 이 사건 처분에 실체상 하자는 없다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사이진만

판사송병훈

판사송종환