2018구단11628 조업정지처분취소

주식회사 ○○

서울

대표이사 이 , 박

소송대리인 변호사 오관석, 주신영

소송대리인 법무법인 우리누리

담당변호사 김상균

경상북도지사

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 김태훈

1. 엄

경북 봉화군

2. 유

경북 봉화군

3. 이

경북 봉화군

4. 신

경북 봉화군

5. 임

안동시

6. 김

안동시

피고보조참가인들 소송대리인 변호사 최지연

2019. 6. 28.

2019. 8. 14.

1. 피고보조참가인들의 보조참가신청을 모두 각하한다.

2. 원고의 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인들이 부담하고, 나머지 부분은 원고가 부담한다.

청 구 취 지피고가 2018. 4. 5. 원고에 대하여 한 20일의 조업정지처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 경북 봉화군 일대에서 A제련소(이하 '이 사건 제련소'라 한다)를 운영하고 있는 법인이다.

나. 2018. 2. 24. 07:30경 A면 주민이 낙동강 순찰과정에서 낙동강에서 하얀색 부유물을 발견하고 봉화군에 신고를 하였고, 봉화군 담당 공무원이 같은 날 12:35경 이 사건 제련소의 폐수처리장에서 방류되는 최종방류수 4리터(이하 '이 사건 시료'라 한다)를 채취하여 경상북도 보건환경연구원 북부지원에 수질검사를 의뢰한 결과 불소는 29.2mg/L로 배출허용기준인 3mg/L의 약 10배, 셀레늄은 0.21mg/L로 배출허용기준인 0.1mg/L의 약 2배를 초과하였다는 내용의 검사결과를 확인하였다.다. 피고와 대구지방환경청은 이 사건 제련소의 폐수배출시설 및 방지시설에 대한 합동점검 중이던 2018. 2. 26. 폐수방지시설인 불소처리시설 침전조 배관 스케일 제거작업 중 고인 폐수 0.5톤이 폐수처리시설로 회수되지 않고 우수 배수로를 통해 공장 내 토양에 유출된 사실을 확인하였다.

라. 피고는 2018. 4. 5. 원고에 대하여, 다음과 같은 사유로 조업정지 20일의 처분(처 분대상 : 수질오염배출시설 및 방지시설)을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 1) 2018. 2. 24.자 위반(이하 '1차 위반행위'라 한다) - 조업정지 10일 가) 위반내용 : 불소와 셀레늄의 배출허용기준 초과(물환경보전법 제32조 제1항)

나) 행정처분 기준 : 물환경보전법 시행규칙 [별표 22] 2. 가. 1) 가)

다) 2016, 10. 바륨이 1.943mg/L로 배출허용기준인 1mg/L을 초과하였음을 이유로 개선명령(1차 위반)을 받았고, 측정된 불소 농도가 위 시행규칙 [별표 22] 2. 가. 비고 6.의 배출허용기준 초과율이 600퍼센트 이상인 경우에 해당하여 처분기준보다 2단계 높은 기준 적용(4차 위반)

2) 2018. 2. 26.자 위반(이하 '2차 위반행위'라 하고, 1, 2차 위반행위를 합하여 '이 사건 각 위반행위'라 한다) - 조업정지 10일

가) 위반내용 : 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출(물환경보전법 제38조 제1항 제2호)

나) 행정처분 기준 : 물환경보전법 시행규칙 [별표 22] 2. 가. 6) 다) (2) 마. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2018. 10. 24. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고보조참가인들의 보조참가신청의 적법 여부

가. 특정 소송사건에서 당사자 일방을 보조하기 위하여 보조참가를 하려면 당해 소송의 결과에 대하여 이해관계가 있어야 하고, 여기서 말하는 이해관계라 함은 사실상 · 경제상 또는 감정상의 이해관계가 아니라 법률상의 이해관계를 말하는 것으로 이는 당해 소송의 판결의 기판력이나 집행력을 당연히 받는 경우 또는 당해 소송의 판결의 효력이 직접 미치지는 아니한다고 하더라도 적어도 그 판결을 전제로 하여 보조참가를 하려는 자의 법률상 지위가 결정되는 관계에 있는 경우를 의미한다(대법원 2019. 5. 30. 선고 2015두36485 판결, 대법원 2017. 11. 9. 선고 2015두56748 판결, 대법원 2017. 8. 23. 선고 2015다53001 판결 등 참조).

나. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)들은 모두 낙동강 인근(참가인 엄●●, 유●●, 이●●, 신●●은 봉화군, 참가인 임●●, 김●●은 안동시)에 거주하는 주민들로 낙동강을 식수원으로 하고 있어 수질오염으로 인한 영향을 받는 지위에 있는 자들로서, 물환경보호법이 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해로 인하여 피해를 입게 되는 주민들의 생활환경상 이익을 직접적이고 구체적으로 보호하려는 데 그 취지가 있는 점, 원고의 환경침해행위가 상당기간 지속되었고 이 사건 제련소의 조업이 계속되는 이상 향후에도 동종의 위반행위가 발생할 가능성이 매우 높아 낙동강 인근에 거주하는 참가인들의 환경권, 건강권을 침해할 우려가 있는 점 등에 비추어 이 사건 소송 결과에 대하여 법률상 이해관계를 가진다고 주장한다.다. 이 사건 소송에서 다투어지는 것은 원고의 과거 행정법규(물환경보전법) 위반에 대한 제재로서의 조업정지처분의 적법 여부이다. 이 사건에서 원고의 물환경보전법 위반 여부에 대한 판단은 판결 주문이 아닌 이유에 설시될 사항에 불과할 뿐 아니라, 이는 이미 과거에 발생한 사건에 대한 사실인정 및 법률판단의 문제로 참가인들이 주장하고 있는 바와 같은 현재 또는 향후의 환경침해 위험성에 대한 판단이 아니다.

참가인들은 이 사건 소송의 판결의 기판력이나 집행력을 받는 자에 해당하지 아니하고, 이 사건 소송결과를 전제로 하여 참가인들의 법률상 지위가 결정되는 것도 아니므로, 참가인들은 이 사건 소송결과에 대하여 법률상 이해관계를 가진다고 볼 수 없다. 따라서, 참가인들의 보조참가신청은 참가 요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 1차 위반행위에 대한 처분의 위법성

가) 복수채취원칙 위반환경분야 시험·검사 등에 관한 법률 제6조 제1항 제5호에 따른 고시인 '수질 오염공정시험기준 ES 04130. 1d 시료의 채취 및 보존 방법'(이하 '수질오염공정시험기 준'이라 한다)은 수동으로 시료를 채취할 경우에는 30분 이상 간격으로 2회 이상 채취하도록 규정함으로써 복수 채취를 원칙으로 하고 있는데, 이 사건 시료를 채취한 2018. 2. 24. 12:35경에는 같은 날 06:30경 발생한 퍼클로레이트 처리시설의 일시정지 상태가 07:50경 이미 종료된 후 시설이 정상가동되는 상태였으므로 복수시료채취원칙의 예외로서 신속한 대응이 필요한 경우에 해당하지 아니었음에도, 담당 공무원은 이 사건 시료를 단수 채취하여 수질오염공정시험기준에서 정한 복수채취원칙을 위반하였다.

나) 측정결과의 신뢰성 피고는 폐수 내 불소 농도가 29.2mg/L로 측정되어 배출허용기준 초과율 600퍼센트 이상인 경우에 해당한다는 전제하에 2단계 높은 처분기준(4차 위반)을 적용하여 조업정지처분을 하였다. 그러나, 당시 불소 처리와 관련된 정화시설 가동에는 아무런 문제가 없었고, 폐수 유출은 퍼클로레이트 처리시설에서 침전조의 미생물을 혐기조로 반송하는 펌프의 고장으로 미생물이 방류수와 함께 셀레늄 처리시설로 월류하여 발생한 것이었다. 이 사건 제련소의 폐수처리공정을 보면 불소와 셀레늄은 퍼클로레이트 처리시설에 유입되기 전인 중금속류 처리공정 (1, 2, 3단 공정)에서 먼저 처리되므로 퍼클로레이트 처리시설의 일시정지가 폐수 내 불소 및 셀레늄 농도 변화에 영향을 미칠 수 없고, 특히 이 사건 시료를 채취한 12:35경으로부터 약 5시간이 경과한 같은 날 17:00 및 17:30경 대구지방환경청에서 복수채취한 시료에서는 불소 농도가 1.88mg/L로 현저히 낮게 측정되었는데, 폐수 내 불소 농도가 5시간 만에 1/16 수준으로 급감하는 것은 과학적으로도 불가능하다는 점에 비추어 보더라도 위 측정결과를 신뢰할 수 없다) 개선명령의 미적용 물환경보전법 시행규칙 [별표 22] 2. 가. 비고 10.에 따르면 물환경보전법 제38조의2에 따른 측정기기부착사업장 등이 배출허용기준 초과를 이유로 하는 조업정지에 해당하는 경우 이를 적용하지 아니하고 개선명령을 적용한다고 규정하고 있음에도 피고는 측정기기부착사업장인 원고에 대하여 개선명령이 아닌 조업정지처분을 함으로써 재량권을 일탈· 남용하였다.

2) 2차 위반행위에 대한 처분의 위법성2018. 2. 26. 유출된 세척수에 수질오염물질이 배출허용기준 이상으로 존재하였다고 단정할 수 없고, 당시 유출된 세척수는 공공수역 등 외부로 유출되지 않고 이 사건 제련소 내부를 둘러싼 이중옹벽조와 차수막 등 시설에 의하여 방지시설로 다시 유입된 후 최종 방류구를 거쳐 배출되었으므로 공공수역의 수질 및 수생태계를 오염시킬 위험이 전혀 발생하지 아니하였다. 따라서, 원고가 물환경보전법 제38조 제1항 제2호 를 위반하여 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하였다는 처분사유는 존재하지 아니한다.

3) 조업정지기간 합산의 위법성물환경보전법 시행규칙 [별표 22] 제1호 가목은 "위반행위가 둘 이상일 때에는 각 위반사항에 따라 각각 처분한다. 다만, 제2호 가목부터 라목까지 및 사목의 처분기준이 모두 조업정지 또는 영업정지인 경우에는 처분기간이 긴 처분기준에 따르되, 각 처분기준을 합산한 기준을 넘지 아니하는 범위 내에서 처분기간이 긴 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중할 수 있다."고 규정하고 있으므로, 피고가 위 규정에 따라 10일 또는 15일의 조업정지처분을 하지 아니하고, 각 위반행위에 해당하는 정지기간을 합산하여 20일의 조업정지처분을 한 것은 시행규칙에서 정한 처분기준에 반하여 재량권을 일탈, 남용한 것이다.

4) 기타 재량권의 일탈, 남용이 사건 처분은 다음과 같은 이유에서도 재량권을 일탈, 남용한 것이다.

가) 2018. 2. 24.자 폐수 유출은 퍼클로레이트 처리시설의 미생물 반송 펌프의 일시적인 고장으로 인한 것이었다. 2018. 2. 26.자 세척수 유출도 배관 스케일 물청소 과정에서 실수로 발생한 사고로 고의성이 전혀 없었고, 우수 배수로의 틈새로 일부 세척수만 유출되어 방류된 폐수의 양도 많지 아니하였으며, 원고는 이후 방류턱 끝의 우수 배수로를 차단하고 유출배관도 철거하여 동일한 위반행위가 발생할 가능성을 완전히 차단하였다.

나) 이 사건 처분에 따라 원고는 이 사건 제련소의 전 공정의 가동을 중단하여야 하는데, 그 경우 다시 정상적으로 제련소를 가동하기까지는 최소 수개월에서 최장 6개월의 기간이 소요될 것으로 예상되므로, 그로 인한 막대한 경제적 손실이 우려된다. 다) 이 사건 처분으로 인하여 장기간 생산 활동이 중단될 경우, 제련소 직원 상당수가 휴직을 하게 되어 직원 및 가족들의 생계가 어려워지고, 원고의 매출 감소는 협력업체 및 공사업체에까지 상당한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 이 사건 제련소 직원 상당수가 봉화군 A면에 거주하고 있고, 봉화군 일대 주민들은 이 사건 처분이 가정 및 지역 경제에 미칠 영향을 우려하고 있다.

라) 이 사건 제련소가 수출하는 아연 제품의 양은 2017년 기준으로 세계 4위를 차지하고 있는데, 이 사건 처분으로 인한 수출 계약 파기가 불가피하여 대외적인 신용도에 악영향을 미칠 것으로 예상되고, 그 결과 국민경제에도 상당한 타격이 있을 것으로 보인다.

마) 이 사건 제련소의 조업정지는 물환경보전법 제43조 제1항에서 규정하고 있는 '주민의 생활, 대외적인 신용, 고용, 물가 등 국민경제 또는 그 밖의 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 있다고 인정되는 경우'에 해당하므로, 피고는 조업정지처분에 갈음하여 원고에게 과징금을 부과할 수 있고 과징금 부과처분으로도 충분히 행정목적을 달성할 수 있음에도 불구하고 만연히 20일의 조업정지처분을 하였고, 물환경보전법 시행규칙 제105조 제2항 규정에 따른 감경도 하지 아니하였다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 제련소의 운영 현황 가)위치 : 경북 봉화군 일원

나) 규모 : 1, 2공장 : 358,569m², 3공장 : 140.486m

다) 가동연도 : 1공장(1970. 10.), 2공장(1974. 9.), 3공장(2015. 5.) 라) 사업내용 : 아연 제련 및 합금 생산

2) 2018. 2. 24.자 위반행위 관련 조사 경위

가) 2018. 2. 24. 07:30경 하천 순찰 중 낙동강에서 하얀색 부유물을 발견한 A면 주민은 봉화군에 이를 신고하였고, 봉화군 담당 공무원은 12:00경 이 사건 제련소에 도착하여 회사측의 사고 관련 브리핑을 받고 12:35경 이 사건 시료를 채취하였다. 나) 위 폐수 유출사고는 2018. 2. 24. 06:40경 아래 그림과 같이 이 사건 제련소의 퍼클로레이트 처리시설에서 미생물을 침전조에서 혐기조로 반송하는 펌프의 고장으로 침전조에서 미생물 일부가 월류되어 방류수와 함께 낙동강으로 유출되는 과정에서 발생한 것이었다.

[폐수 유출사고 발생 경위]

다) 봉화군에서는 이 사건 시료를 4개 사업장에서 채취된 다른 시료들과 함께 비밀번호를 부여하는 방식으로 블라인드 처리하여 경상북도 보건환경연구원 북부지원에 수질검사를 의뢰하였고, 위 연구원에서 5개 시료에 대한 동일한 실험과정을 거친 결과 5개 시료의 불소 농도가 0.53mg/L, 0.59mg/L, 5.36mg/L, 29.2mg/L(이 사건 시료), 116.9mg/L로 측정되었다. 당시 불소화합물 시험은 발색시약을 넣어 자외선/가시기 분광기(UV/Visible Spectrophotometer)로 흡광도를 측정하는 방법과 이온 크로마토그 래피(Ion Chromatography)를 이용하여 측정하는 방법으로 이루어졌는데, 2가지 방법으로 시험한 결과는 유사하게 측정되었고, 고농도 시료의 경우에는 데이터의 신뢰성 확보를 위해 희석 후 반복하여 실험하였다.

라) 대구지방환경청 담당자가 같은 날 17:00과 17:30 채취한 시료에 대한 검사 결과 불소 농도는 1.88mg/L, 셀레늄은 0.03mg/L으로 확인되었다.

마) 대구지방환경청과 피고, 봉화군, 한국환경공단은 2018. 2. 24.부터 같은 달 28.까지 2018. 2. 24.자 폐수 유출사고에 대한 원인조사 및 정밀점검을 위하여 이 사건 제련소의 수질·대기·폐기물·화학물질·비점오염처리시설·환경영향평가사후관리 및 환경오염사고 취약시설 등에 관한 합동 점검을 실시하였고, 위 점검기간 중이던 2018. 2. 26. 이 사건 제련소 내 불소처리시설 침전조 배관 스케일 제거작업 중 방류턱에 고인 폐수 0.5톤이 아래 사진과 같이 공장부지 내 토양에 유출한 사실이 추가로 적발되었다.

바) 이 사건 제련소에 대한 합동점검과정에서 위 2차례의 물환경보전법 위반행위 이외의 수질자동측정기기 관리위반기준 위반(측정기기 취수구에 퇴적물이 유입되어 측정이 정상적으로 이루어지지 않도록 방치, 물환경보전법 제38조의3 제2항), 일반폐기 물처리기준 위반(공정오니 20톤을 지붕과 벽면이 없는 야외에 보관, 폐기물관리법 제13조 제1항), 배출허용기준 초과(부유물질, 아연, 카드뮴, 비소, 철 배출허용기준 초과, 물환경보전법 제32조) 등 환경관련법령 위반사항이 추가로 적발되었다.

사) 피고는 2018. 3. 2. 원고에 대하여 행정절차법 제21조 제1항에 의하여, ① 2018. 2. 24.자 수질오염물질 배출허용기준 초과(4차)로 인한 물환경보전법 제32조 위반에 따른 10일의 조업정지처분, ② 2018. 2. 26.자 폐수 무단방류로 인한 물환경보전법 제38조 제1항 제2호 위반에 따른 10일의 조업정지처분, ③ 측정기기 운영·관리기 준 위반으로 인한 물환경보전법 제38조의3 제2항 위반에 따른 경고처분 및 과태료 500만원 부과에 대한 사전통지를 하였고, 이에 대하여 원고는 2018. 3. 19. 이 사건 제련소의 조업정지가 국민경제에 미치는 영향 및 원고측의 설비 투자 등의 재발방지를 위한 노력, 제련소 가동 중단 후 재가동시 발생할 수 있는 사고 위험성 등을 고려하여 조업정지처분을 그에 갈음하는 과징금 부과처분으로 대체하여 줄 것을 요청하는 내용의 의견서를 제출하였으나, 피고는 2018. 4. 5. 원고에게 조업정지기간을 2018. 6. 11.부터 2018. 6. 30.까지로 하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증, 을 제1 내지 4, 7, 8호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 1차 위반행위에 대한 처분의 적법 여부

가) 복수채취원칙 위반의 문제수질오염공정시험기준은 배출허용기준 적합여부 판정을 위한 시료 채취에 있어 복수채취를 원칙으로 규정(2.1)하면서도 복수시료채취 방법 적용의 제외 사유로 '환경 오염사고 또는 취약시간대(일요일, 공휴일 및 평일 18:00~09:00)의 환경오염감시 등 신속한 대응이 필요한 경우(2.1.2.1), 물환경보전법 제38조 제1항의 규정에 의한 비정상적인 행위를 할 경우(2.1.2.2), 사업장 내에서 발생하는 폐수를 회분식(batch식) 등 간헐적으로 처리하여 방류하는 경우(2.1.2.3)'라는 개별 규정과 함께 '기타 부득이 복수시료 채취 방법으로 시료를 채취할 수 없을 경우(2.1.2.4)'라는 일반적인 제외사유를 규정함으로써 시료를 채취하는 단속 공무원에게 복수시료채취방법 적용 여부에 관하여 상당한 범위의 재량을 부여하고 있다.

앞서 든 증거들과 인정사실에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 2018. 2. 24. 06:40경 이 사건 제련소 내 퍼클로레이트 처리시설에서 미생물을 혐기조로 반송하는 펌프의 고장으로 침전조에서 미생물이 월류되어 방류수와 함께 낙동강으로 유출되는 환경오염사고가 발생하였고, 위 폐수 유출은 A면 주민에 의하여 신고된 같은 날 07:30경까지 계속되었던 점, ② 위 유출사고가 발생한 것이 토요일 이른 아침으로 근무시간이 아니었던 관계로 봉화군 담당 공무원은 폐수처리시설 가동이 정상화된 후 3시간 이상 경과한 12:00경 이 사건 제련소에 도착하였던 점, ③ 당시 담당 공무원은 원고의 안내에 따라 사고 관련 브리핑까지 받은 이후인 12:35 경 비로소 현장에서 이 사건 시료를 채취할 수 있었는바, 환경오염사고에 대한 신고를 받고 현장에 출동한 담당 공무원으로서는 사고 발생 후 이미 상당시간이 경과한 시점에서 시료를 채 취함에 있어 오염물질 희석으로 인한 더 이상의 시료 오염을 막기 위한 신속한 대응이 필요했던 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 시료 채취 당시의 상황은 환경오염사고 등으로 신속한 대응이 필요하거나 기타 부득이한 사정으로 복수채취가 곤란하거나 불합리하여 단수 채취를 할 수 있는 경우에 해당하였다고 봄이 상당하므로, 담당 공무원이 위와 같은 판단하에 이 사건 시료를 단수 채취한 것을 위법하다고 평가할 수 없다.

나) 측정결과의 신뢰성 문제

앞서 인정된 바와 같은 다음과 같은 사정, 즉 ① 봉화군에서 이 사건 시료를 채취한 후 비밀번호를 부여하여 다른 4개의 시료와 함께 경상북도 보건환경연구원 북부지원에 수질검사를 의뢰하였고, 위 연구원에서 블라인드 테스트를 거친 결과 이 사건 시료의 불소 농도가 29.2mg/L로 측정되었던 점, ② 당시 연구원에서는 5개의 시료에 대하여 2가지 방법으로 불소화합물 시험을 하였고, 고농도의 시료의 경우에는 데이터의 신뢰성 확보를 위하여 희석 후 반복하여 실험을 하였던 점, ③ 2가지 방법으로 실험한 각 시료별 측정결과는 유사하였고, 5개의 시료에 대한 실험 결과 저농도부터 고농도까지 다양하게 측정되었던 점 등을 종합하면, 이 사건 시료에 대한 불소 농도 측정은 적법한 절차와 방법에 의하여 이루어진 것으로 보이고, 달리 측정결과의 신뢰성을 의심할 만한 사정이 존재하지 아니한다.

원고는 이 사건 이전에는 불소 농도가 허용기준을 초과한 적이 없었고, 이 사건 시료 채취 후 약 5시간이 경과하여 채취한 시료에서 불소 농도가 1.88mg/L로 측정되었던 사정 등을 들어 이 사건 시료에 대한 측정결과를 신뢰할 수 없다고 주장하나, 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 제련소의 퍼클로레이트 처리시설이 07:50 경부터 정상적으로 가동되어 이후 공장 내 폐수처리가 정상화되었다면 폐수 내 수질오염물질도 이후 방류수로 인해 희석되는 과정을 거쳤을 것이고, 수질오염물질의 농도는 유량이나 유속에 따른 변동성이 크므로 시설이 재가동되는 과정에서의 방류수의 양과 유속에 따라 폐수 내 수질오염물질의 농도가 얼마든지 달라질 수 있는 점, 플로오르(불소)가 다른 원소에 비하여 가볍고 반응성이 큰 특성을 가지는 점 등을 고려하면, 이 사건 이전에는 불소 농도가 배출허용기준을 초과한 적이 없었다거나 폐수처리시설의 정상적인 가동시점으로부터 약 9시간, 이 사건 시료 채취시점으로부터 약 5시간이 경과한 이후 채취한 시료에서 불소 농도가 큰 폭으로 감소되었다는 사정만으로 위 측정결과의 신뢰성에 문제가 있다고 볼 수 없다.

다) 개선명령 적용 여부

물환경보전법 시행령 제35조 제1항에서는 물환경보전법 제38조의2 제1항에 따라 측정기기를 부착하여야 하는 사업장 · 방지시설(공동방지시설을 포함한다) · 공공폐수처리시설 · 공공하수처리시설(이하 "측정기기부착사업장등"이라 한다)의 폐수배출량 또는 처리용량과 부착하여야 하는 측정기기의 종류는 [별표7]에서 정하도록 하고 있으며, 위 시행령 [별표7]에서는 측정기기의 종류를 수질자동측정기기, 부대시설, 적산 전력계, 적산유량계로 구분하고 이중 수질자동측정기기는 수소이온농도(pH) 수질자동 측정기기, 화학적 산소요구량(COD) 수질자동측정기기, 부유물질량(SS) 수질자동측정기기, 총질소(T-N) 수질자동측정기기, 총인(T-P) 수질자동측정기기로 정의하고 있는데, 배출허용기준을 초과한 불소와 셀레늄은 원고가 설치한 수질오염자동측정기기로 측정할 수 있는 수소이온농도(pH), 화학적 산소요구량(COD), 부유물질량(SS), 총질소(T-N), 총인(T-P)이 아닐 뿐 아니라, 앞서 본 바와 같이 피고와 대구지방환경청의 합동점검 당시 수질오염자동측정기기 취수구에 퇴적물이 유입된 상태로 측정이 정상적으로 되지 않도록 방치한 원고의 수질자동측정기기 관리기준 위반행위(물환경보전법 제38조의 3 제2항 위반)가 적발되었던 사실이 인정되므로, 원고의 배출허용기준 초과로 인한 위반행위에 대하여 자동측정기기의 정상적인 작동을 전제로 하는 물환경보전법 시행규칙 [별표22] 2. 가. 비고 10.을 적용할 수 없다.

2) 2차 위반행위에 대한 처분의 적법 여부

가) 물환경보전법 제38조 제1항 제2호 전단은 '사업자 또는 방지시설을 운영하는 자는 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하는 행위를 하여서는 아니된다'고 규정하고 있을 뿐, 배출되는 수질오염물질이 배출허용 기준을 초과하거나 공공수역으로 직접 배출될 것을 요구하고 있지 아니하므로, 이 부분 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

나) 이 사건 제련소 내부를 둘러싼 이중옹벽조와 차수막 등의 시설에 의하여 유출된 수질오염물질이 공공수역 등 외부로 유출되지 않고 공장 내에서의 이동을 통해 방지시설로 재유입 되었다는 취지의 주장에 관하여 살피건대, 앞서 본 2018. 2. 26.자 세척수 유출사고 관련 사진[3.의 다. 인정사실 중 2) 마)의 각 사진]의 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 당시 우수 배수로의 틈새로 유출된 세척수 0.5톤이 벽을 타고 흐르거나 배출구와 연결되어 있던 유출배관을 타고 조금씩 흘러나가 최종적으로는 토양으로 배출되었던 사실이 인정되는바, 위와 같은 유출 경로 및 최종 배출구의 위치, 배출된 세척수의 양 등에 비추어 보면, 당시 최종 방류구를 거치지 아니한 수질오염물질의 배출은 위 세척수가 유출배관 아래에 위치한 토양으로 배출됨으로써 완료되었다고 봄이 상당하고, 원고 주장과 같이 이 사건 제련소 내 이중옹벽조 등이 존재한다는 사정만으로 이미 토양에 스며든 수질오염물질이 다시 방지시설로 유입될 가능성은 매우 희박해 보인다. 따라서, 원고가 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출함으로써 물환경보전법 제38조 제1항 제2호를 위반한 사실은 충분히 인정되고, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 조업정지기간 합산의 문제

가) 물환경보전법 시행규칙 [별표 22]는 제1호 가. 목은 처분기준이 모두 조업정지인 경우 처분기간이 긴 처분기준에 따르되, 각 처분기준을 합산한 기준을 넘지 아니하는 범위 내에서 처분기간이 긴 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중할 수 있다고 규정하고 있다(이하 '이 사건 규정'이라 한다). 위 규정에서 '위반행위가 동일한 기회에 적발된 경우' 또는 '동일한 날짜에 위반한 경우'를 정지기간의 흡수 또는 가중의 조건으로 하고 있지 아니함은 문언상 명백하나, 이 사건 규정은 하나의 위반행위가 다수의 관련법규 위반에 해당하거나 이미 발생한 복수의 관련법규 위반행위가 동일 기회에 적발된 경우(적발 당시에 이미 위반행위가 존재하였으나 이후 추가로 적발된 경우도 포함한다고 봄이 상당하다)에는 각 조업정지기간을 단순 합산하여 처분하는 것이 위반행위자에게 지나치게 가혹할 수 있다는 고려하에 그 기간을 단축하기 위한 취지에서 규

정된 것으로 보이므로, 이 사건과 같이 위반행위가 적발된 이후 별도의 위반행위가 발생, 적발된 경우에는 적용되지 아니한다고 봄이 상당하다. 특히 이 사건은 1차 위반행위에 대한 조사중인 상황에서 별도의 위반행위를 하였다는 점에서 동일 기회에 복수의 위반행위가 적발된 경우나 하나의 행위가 복수의 법규위반에 해당하는 경우에 비하여 비난가능성이 훨씬 크다고 볼 수 있으므로, 이 사건 각 위반행위에 대하여 위 규정을 적용하여 조업정지기간을 10일 내지 15일로 단축하는 것은 오히려 부당한 결과를 초래한다.

나) 가사 이 사건 규정이 복수의 위반행위에 대하여 모두 적용되는 것으로 해석하더라도 부령 형식의 제재적 행정처분의 기준은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 이 사건 규정에 따르지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분이 곧바로 위법해지는 것은 아니다.

오히려 이 사건 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 하는데(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결, 대법원 2015. 11. 26. 선고 2015두45342 판결 등 참조), 물환경보전법이 제42조 제1항에서 '사업자 또는 방지시설을 운영하는 자가 제32조 제1항에 따른 배출허용기준을 초과한 경우(제1호) 및 제38조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우(제10호)에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 조업정지를 명할 수 있다'고 규정하고 있고, 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 바와 같이 원고가 수차례 환경관련 법규를 위반한 전력이 있는 점, 1차 위반행위에 대한 조사가 진행되는 과정에서 또다시 2차 위반행위에 이른 점 등을 물환경보전법 제42조의 규정 목적과 취지에 비추어 종합적으로 고려하면, 피고가 이 사건 각 위반행위에 대하여 물환경보전법 제42조 제1항에서 규정한 제재처분 중 조업정지를 선택하고 각 10일간의 조업정지를 명한 이 사건 처분에 재량권 일탈, 남용의 위법이 있다고 할 수 없다(을 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 2018. 3. 2. 환경부에 원고에 대한 이 사건 규정의 적용 여부를 질의하여 같은 달 7. 환경부로부터 이 사건 규정은 당해 지도점검일에 복수의 위반행위가 발생한 경우에 적용하는 규정으로 점검일을 달리하는 이 사건 각 위반행위에 대하여는 각각의 위반사항에 따라

조업정지처분을 하여야 한다는 취지의 회신을 받고 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는바, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 남용하였다고 볼 수 없고, 오히려 피고는 적절한 재량권 행사를 위하여 충분히 고민한 결과 위와 같은 처분에 이른 것으로 볼 수 있다).

다) 따라서, 피고가 각 위반행위에 대한 처분기준에서 정한 조업정지기간을 합산한 것이 시행규칙에서 정한 처분기준에 반하여 재량권을 일탈, 남용한 것이라는 취지의 원고 주장도 이유 없다.

4) 기타 재량권 일탈, 남용 여부

앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 감안하더라도 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인한 원고의 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분에 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

가) 원고는 2018. 2. 24. 발생한 폐수 유출사건으로 인해 실시된 이 사건 제련소에 대한 합동점검기간 중 또다시 폐수 약 0.5톤을 최종 방류구를 거치지 않고 토양에 배출하여 물환경보전법을 위반하였고, 위 점검기간 중 수질자동측정기기 관리기준 위반, 폐기물 부적정 보관, 지정폐기물 처리기준 위반 등의 환경관련법규 위반행위도 함께 적발되었는바, 이는 모두 원고의 안일한 시설 관리에서 비롯된 것으로 판단되고, 이 사건 각 위반행위 당시 배출된 폐수의 양과 배출 경위 등에 비추어 원고의 법규위반의 정도가 경미하다고도 볼 수 없다.

나) 원고는 이 사건 처분 이전에도 수차례 환경관련 법규를 위반한 전력이 있고, 2016년부터 2018년까지 3년간 적발된 환경법령 위반사항이 폐수 및 대기배출시설 운영·관리 미흡, 대기 배출허용기준 초과, 수질 배출허용기준 초과, 수질오염물질 무단배출, 지정폐기물 관리기준 위반 등 총 36건에 이른다. 특히 원고는 2017. 9. 19. 대기오염방지시설에 딸린 기구류를 훼손, 방치한 행위(2차 위반)가 적발되어 2017. 10. 23. 피고로부터 대기환경보전법 제31조 제1항 제4호 위반을 이유로 조업정지 10일에 갈음하는 과징금 6,000만 원의 부과처분을 받았음에도 불과 4개월 만에 이 사건 각 위반행위를 하였는바, 원고에게는 이 사건 제련소 내 시설에 대한 관리 및 환경 개선 의지가 부족한 것으로 보인다. 따라서, 원고가 주장하는 바와 같은 사유만으로 조업정지에 갈음하는 과징금 부과처분을 하는 것은 더 이상 원고의 환경관련 법규위반에 대한 적절한 제재수단이 될 수 없다.

다) 원고가 주장하는 바와 같은 휴업기간 중의 근로자들의 임금 손실이나 조업정지로 인한 회사의 신용도 하락 및 경제적 손실, 재가동시 발생할 수 있는 사고 위험 등은 근로기준법 제46조(휴업수당), 조업정지기간 개시 전의 추가 생산을 통한 재고 확보, 재가동 준비과정에서의 설비 점검 및 보수 등을 통해 원고가 스스로 해결하여야 할 문제로 보인다.

라) 앞서 본 바와 같이 원고의 법규위반 정도가 경미하지 아니하고, 원고가 불가피하게 위반행위를 하였다고도 볼 수 없다. 또한, 이 사건은 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있거나 공익을 위하여 특별히 이 사건 처분기간을 줄일 필요가 있는 경우에도 해당하지 아니하므로, 물환경보전법 시행규칙 제105조 제2항 각호에서 규정하고 있는 감경사유는 인정되지 아니하고, 오히려 이 사건 각 위반행위는 수질오염 방지와 공공수역의 물환경 보전이라는 중대한 공익에 대한 침해행위라는 점에서 더욱 엄중히 제재할 필요가 있다고 판단된다.

4. 결 론

참가인들의 이 사건 보조참가신청은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사김수연