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판시사항
[1]한국문화예술진흥원이 문화시설운영자와 이를 대관한 자에게 행한 문화예술진흥기금 모금협조공문의 통지행위가 행정소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부(소극)
[2] 문화예술진흥법 제19조 제1항 의 규정에 의한 문화예술진흥기금 모금의 법적 성질(＝특별부담금)
[3]문화예술진흥기금 모금에 관한 문화예술진흥법 제19조 , 제19조의2 의 규정이 조세법률주의 및 과잉금지의 원칙이나 포괄위임금지의 원칙에 반하여 위헌인지 여부(소극)
판결요지
[1]문화예술진흥법에 의하면 한국문화예술진흥원은 구체적인 문화예술진흥기금(이하 '문예기금'이라 한다) 모금액을 정하여 문화시설운영자 등에게 그 납부를 명하는 것이 아니라 문예기금의 모금에 관하여 장관의 승인을 얻어 그 승인내용을 문화시설운영자 등에게 통보만 할 뿐이고, 그와 같은 통보가 있으면 같은 법의 규정에 의하여 당연히 문화시설운영자에게는 문예기금을 모금하여 한국문화예술진흥원에게 납부할 의무가, 문화시설을 대관받은 자에게는 문예기금을 모금하여 모금액을 문화시설운영자에게 납부할 의무가 각 발생하는 것이므로, 위 승인통보행위는 문화시설운영자 등의 공법상 지위에 직접적으로 영향을 미치는 행정처분이라고 할 것이지만, 한국문화예술진흥원이 그 전 단계에서 문예기금을 모금하고자 하니 협조하여 달라는 내용의 협조공문을 보낸 것만으로는 문화시설운영자나 그로부터 대관받은 자의 법률상 지위에 아직 어떠한 영향을 미치지 않는다고 할 것이어서 그러한 협조공문의 통지행위를 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.
[2]문예기금은 문화예술진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 설치되어 독립된 회계로 관리되는바, 위 기금 모금의 법적 성질은 문화예술진흥을 위한 공익목적에 충당하기 위하여 문화예술진흥법 제19조 제1항 각 호가 정한 공연장 등을 이용하고자 하는 특정 집단에게 부과되는 공과금으로서 특별부담금에 해당한다.
참조조문
[1] 문화예술진흥법 제19조 , 제19조의2 , 행정소송법 제2조 [2] 문화예술진흥법 제19조 , 제19조의2 [3] 문화예술진흥법 제17조 , 제18조 , 제19조 , 제19조의2 , 제23조 , 제26조 , 제28조 , 제29조 , 문화예술진흥법시행령 제31조 , 제33조 , 제34조 , 제35조 , 헌법 제37조 제2항, 제59조, 제75조
원고
주식회사 제미로 (소송대리인 법무법인 두우 담당변호사 손석봉 외 1인)
피고
한국문화예술진흥원 (소송대리인 변호사 김원중)
주문
1. 주위적 청구를 각하한다.
2. 예비적 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
청구취지
1. 주위적으로, 피고가 2001. 12. 10. 원고에게 한 문화예술진흥기금 부과처분을 취소한다.
2. 예비적으로, 피고가 2001. 12. 18. 재단법인 엘지연암문화재단에게 한 문화예술진흥기금 모금승인 통보를 취소한다.
이유
1. 기초가 되는 법률관계
가.피고는 문화예술진흥법(이하 '법'이라 한다)에 의하여 설립되어 문화예술진흥기금(이하 '문예기금'이라 한다)의 운용·관리 등을 목적사업의 하나로 삼고 있는 법인으로서, 문화관광부장관(이하 '장관'이라 한다)의 승인을 받아 공연장, 박물관, 미술관, 지정문화재 등의 시설을 관람하거나 이용하는 자로부터 문예기금 조성을 위한 모금을 할 수 있는데, 그 모금방법은 피고가 장관에게 모금승인신청을 하여 승인받은 내용을 모금대상시설운영자에게 통보하면 시설운영자가 관람 또는 이용하는 사람으로부터 그 승인내용에 따라 모금하여 그 모금액 및 관련 자료를 피고에게 납부·제출하는 방식으로 이루어지며( 법 제19조 ), 모금대상시설운영자로부터 대관(대관)을 받은 자가 있는 경우에는 그 대관을 받은 자가 모금대상시설운영자에 갈음하여 당해 시설을 관람 또는 이용하는 자로부터 모금하여 모금액 및 관련 자료를 모금대상시설운영자에게 납부·제출하고, 모금대상시설운영자는 그 모금액 및 관련 자료를 피고에게 납부·제출하는 방식으로 이루어진다( 법 제19조의2 ).
나.원고는 모금대상시설운영자인 엘지연암문화재단(이하 '엘지재단'이라 한다)으로부터 서울 강남구 역삼동에 있는 공연장 '엘지아트센터'를 대관받아 '오페라의 유령'이란 오페라를 공연하여 온 법인인데, 피고는 2001. 12. 10. 엘지재단을 비롯한 모금대상시설운영자에게 2001년까지 한정하려 하였던 문예기금모금을 2003년까지 지속하기로 결정하였으니 2002년도의 모금업무에도 협조를 당부한다는 내용이 담긴 모금협조안내문을 보냈고, 엘지재단은 같은 날 이를 원고에게 팩스로 송부하였다.
다.피고는 2001. 12. 13. 장관으로부터 2002년도 문예기금모금 승인을 받아 같은 달 18. 그 승인서를 엘지재단을 비롯한 모금대상시설운영자에게 통지하였고, 엘지재단은 이를 곧바로 원고에게 통보하였는데, 그 승인서에는 엘지아트센터와 같은 공연장에 대하여는 입장요금이 3,001원 이상일 경우 입장요금의 6.0%를 문예기금으로 모금하여 납부하도록 되어 있다{따라서 원고가 모금하여 납부할 모금액은 (기금을 포함한 요금÷1.06×0.06)의 산식에 의하여 산정된다}.
라.원고는 위 공연의 관람권에 문예기금 모금액이 얼마인지를 표시하지 아니하고 문예기금이 요금에 포함되어 있다는 취지의 기재만 하여 관람권을 판매한 후 문예기금 모금액을 엘지재단에 납부하지 아니하였는데, 장관이 원고가 모금의무를 이행하지 아니한다는 이유로 법 제28조, 제29조를 적용하여 원고에게 과태료 부과를 위한 청문통지를 하자, 2001년 12월분 모금액으로 155,796,814원과 2002년 1월분 모금액으로 141,855,778원을 각 납부하였다.
제19조 (기금의 모금)[유효기간 2003. 12. 31.까지]①한국문화예술진흥원은 기금을 조성하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 문화관광부장관의 승인을 얻어 다음 각 호의 시설을 관람하거나 이용하는 자에 대하여 [별표]의 기준에 의하여 이를 모금할 수 있다.
1. 공연장
2. 박물관 및 미술관
3. 문화재보호법 제39조 의 규정에 의하여 관람료를 징수하는 지정문화재(종교단체 소유의 문화재는 제외한다)
②문화관광부장관은 제1항의 승인을 한 때에는 그 사실을 행정자치부장관에게 통보하고 이를 관보에 고시하여야 한다.
③ 한국문화예술진흥원은 제1항의 규정에 의한 모금을 승인받은 때에는 모금대상시설 운영자에게 모금승인내용을 통보하여야 하며, 그 내용을 통보받은 모금대상시설 운영자는 당해 시설을 관람 또는 이용하는 자로부터 모금하여 한국문화예술진흥원에 납부하여야 한다.
④제3항의 규정에 의한 모금대상시설운영자가 모금액을 납부할 때에는 모금과 관련된 자료를 함께 제출하여야 한다.
⑤ 제1항의 규정에 의한 모금의 모금액, 모금대행기관의 지정, 모금수수료, 모금방법 및 관련 자료 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
② 모금대상시설운영자는 제1항의 규정에 의한 모금액 및 관련 자료를 한국문화예술진흥원에 납부·제출하여야 한다.
③ 제1항의 규정에 의한 모금의 모금액·모금수수료·모금방법 및 관련 자료에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제28조(과태료)[유효기간 2003. 12. 31.까지] ① 정당한 사유없이 제19조 제3항 , 제19조의2 제1항 또는 제2항 의 규정에 위반하여 모금의무를 이행하지 아니하거나 모금액을 납부하지 아니한 자는 1천만 원 이하의 과태료에 처한다.
② 정당한 사유없이 제19조 제4항 , 제19조의2 제1항 또는 제2항 의 규정에 위반하여 관련 자료를 제출하지 아니하거나 허위로 제출한 자는 5백만 원이하의 과태료에 처한다.
④ 제2항의 규정에 의한 기간 내에 이의를 제기하지 아니하고 과태료를 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.
[증거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제3호증, 갑 제5-1, 2호증, 을 제1호증, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주위적 청구에 대한 판단
가. 원고의 주장
피고가 2001. 12. 10. 엘지재단에 보낸 모금협조문이 엘지재단을 통하여 원고에게 도달함으로써 피고는 원고에게 모금액을 납부할 것을 명하는 부과처분을 하였다고 할 것인데, 위 부과처분은 다음 3. 가.항에서 보는 바와 같은 이유로 위법하므로 그 취소를 구한다.
나. 주위적 청구의 적법 여부에 대한 판단
(1)문예기금모금에 관한 위 법의 규정들을 살펴보면, 피고는 구체적인 모금액을 정하여 모금대상시설(이하 '문화시설'이라 한다)운영자에게 그 납부를 명하는 것이 아니라 문예기금의 모금에 관하여 장관의 승인을 얻어 그 승인내용을 문화시설운영자에게 통보만 할 뿐이고, 그와 같은 통보가 있으면 법의 규정에 의하여 당연히 문화시설운영자에게는 문예기금을 모금하여 피고에게 납부할 의무가, 문화시설을 대관받은 자에게는 문예기금을 모금하여 모금액을 문화시설운영자에게 납부할 의무가 각 발생할 뿐이며, 또한 문화시설운영자나 대관받은 자가 그와 같은 의무를 이행하지 아니할 경우 장관이 과태료에 처하는 방법으로 간접적으로 이행을 강제할 수 있을 뿐, 그 모금액을 행정처분에 의하여 강제징수하는 규정이 없으므로, 피고로서는 일반 민사소송으로 모금한 금액의 지급을 구할 수 있을 뿐이고, 모금하지 아니한 금액에 대하여는 어떠한 민사상의 청구도 할 수 없다고 보아야 할 것이다.
(2)이와 같이 피고가 문화시설운영자에게 장관의 승인내용을 통보함으로써 문화시설운영자와 그로부터 대관받은 자에게 법률상 당연히 문예기금을 모금하여 이를 납부할 의무가 발생하는 것이므로, 피고의 승인통보행위는 문화시설운영자와 그로부터 대관받은 자의 공법상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 행정처분이라고 할 것이지만, 피고가 그 전 단계에서 2002년도에도 문예기금을 모금하고자 하니 협조하여 달라는 내용의 협조공문을 보낸 것만으로는 문화시설운영자나 그로부터 대관받은 자의 법률상의 지위에 아직 어떠한 영향을 미치지 않는다고 할 것이어서, 그러한 협조공문의 통지행위를 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.
(3)그러므로 위 협조공문의 통지행위가 행정처분임을 전제로 하는 원고의 주위적 청구는 부적법하다.
3. 원고의 예비적 청구에 대한 판단
가. 원고의 주장
문화시설운영자는 관람객으로부터 받을 순수한 입장료를 먼저 정하고 그에 대한 일정한 비율의 문예기금을 산정하여 이를 입장료에 합산한 금액을 관람객으로부터 받는 것이 아니라 관람객으로부터 받은 입장료 중 일정비율의 금액을 문예기금이란 명목으로 피고에게 납부하고 있으므로, 이러한 방식으로 납부하는 문예기금은 실질적으로 조세에 준하는 성격을 갖고 있다. 그러므로 조세법률주의의 원칙에 따라 납세의무자, 과세물건, 과세표준, 세율, 납부시기 등을 법률로 명확히 정하여야 할 것인데도, 법 제19조 제1항 은 이에 관한 근거 규정을 두지 아니하고 "피고가 필요하다고 인정할 때 장관의 승인을 얻어 문예기금의 모금을 할 수 있다."고만 규정하여 납세의무의 성립 여부 및 범위를 전적으로 피고에게 위임하고 있는바, 이는 헌법 제59조 의 조세법률주의 및 제75조의 포괄위임금지의 원칙에 위반된 위헌조항이므로, 이러한 위헌조항에 근거한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
나. 관련 법령
[별지]와 같다.
다. 판 단
(1) 문예기금 모금의 법적 성질
문예기금은 문화예술진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 설치되어 독립된 회계로 관리되는바, 그 재원은 정부의 출연금, 개인 또는 법인으로부터의 기부금, 법 제19조 및 제19조의2 에 의한 모금액 등에 의하여 조성되고 있다. 문예기금 모금의 법적 성질은 이와 같이 문화예술진흥을 위한 공익목적에 충당하기 위하여 법 제19조 제1항 각 호가 정한 공연장 등을 이용하고자 하는 특정집단에게 부과되는 공과금으로서 특별부담금에 해당한다 할 것이다.
이러한 특별부담금은 공적기관에 의한 반대급부가 보장되지 않는 금전급부의무를 설정하는 것이라는 점에서 조세와 유사하지만, 특별한 과제를 위한 재정충당을 위하여 부과된다는 점에서 일반적인 국가재정수요의 충당을 위하여 부과되는 조세와 구분되고, 무엇보다도 특정집단으로부터 징수된다는 점에서 일반국민으로부터 그 담세능력에 따라 징수되는 조세와는 다르다. 조세나 부담금과 같은 전통적인 공과금체계로는 현대국가의 새로운 행정수요에 원활하게 대처할 수 없기 때문에 특별부담금이라는 새로운 유형의 공과금을 도입할 필요성이 인정되고, 우리 헌법 제37조 제2항 에 의하면, 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있도록 하고 있으므로, 국민의 재산권을 제한하는 특별부담금제도를 도입하는 것 자체는 헌법상 문제가 없다( 헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바84 결정 등 참조).
다만, 특별부담금을 부과함으로써 국민의 재산권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항 에서 정하고 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 하고, 원고가 주장하는 바와 같이 포괄적인 백지위임에 의하여 부과가 이루어져서도 안 된다.
(2) 문예기금 모금에 관한 법의 규정이 헌법에 위반되는지
원고는 특별부담금의 실질적인 부담자가 문화시설을 이용하는 개개인이 아니라 문화시설운영자나 그로부터 대관을 받은 자라고 주장하는바, 만약 원고가 그와 같은 방식으로 요금체계를 운영하였다면 이는 원고 스스로 법에서 정한 방식을 포기하고 법률상 원인 없이 부담금을 자진하여 부담한 것이라 할 것이므로, 자진하여 특별부담금을 부담하고서 그 부담이 위법하다고 주장하는 것은 자기모순이라 할 것이다.
(나)다만, 원고와 같이 문예기금의 모금을 대행하는 자로서는 본래의 업무가 아닌 법에 의하여 강제된 문예기금 모금이라는 부대적인 업무를 수행하여야 하는 부담을 지게 되고, 관람자가 문예기금의 모금을 이유로 관람을 거부할 경우 그로 인한 손해를 입는 한도에서 영업의 자유를 침해받는 불이익을 입게 된다고 할 것이지만, 법이 모금액을 관람료의 최하 2%에서 최고 10%로 비교적 낮게 정하고 있으므로 그로 인하여 관람을 포기하는 관람자가 생길 것이라고는 보여지지 않고, 문예기금 모금업무는 본래의 요금 징수업무와 일체로 이루어질 것이므로 그러한 부대업무의 수행으로 인하여 본래의 영업에 지장이 초래될 것이라고 보여지지도 아니한다.
(다)마지막으로 법 제19조 및 제19조의2 의 규정이 포괄위임금지의 원칙에 위반되는지에 관하여 보건대, 입장료 대비 모금액의 상한이 법에 의하여 규제되고 있고, 모금의 절차 등이 법에 상세하게 규정되어 있으므로, 특별부담금의 부과요건이나 범위에 관하여 포괄위임금지의 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다. 법 제19조 제1항 이 '피고가 필요하다고 인정할 때' 장관의 승인을 얻어 문예기금의 모금을 할 수 있다고 규정하고 있지만, 이는 모금을 상시적으로 하지 않고 필요할 때, 그것도 장관이 승인한 때에만 부과할 수 있도록 제한하는 규정이어서, 위 규정을 가리켜 특별부담금의 부과 여부를 법에 규정하지 않고 피고에게 백지위임한 규정이라고 해석할 수는 없다.
6. 결 론
원고의 주위적 청구는 부적법하여 각하하고, 예비적 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.