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부산고등법원 2015.8.28.선고 2015누21322 판결
개발제한구역내액화석유가스충전소사업자지정신청서반려처분등취소
사건

2015누21322 개발제한구역내 액화석유가스충전소 사업자지정 신

청서 반려처분 등 취소

원고피항소인

A

피고항소인

부산광역시 해운대구청장

제1심판결

부산지방법원 2015. 4. 24. 선고 2014구합22558 판결

변론종결

2015. 7. 24.

판결선고

2015. 8. 28,

주문

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

청구취지및항소취지

1. 청구취지

피고의 원고에 대한 2014. 7. 25.자 개발제한구역 내 액화석유가스충전소 사업자지정 신청서 반려처분 및 2014. 10. 7.자 개발제한구역 내 건축신고신청서 반려처분을 각 취소한다.

2. 항소취지

제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제5호 마목 10)에 따르면, 개발제한구역 내에 휴게소, 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소를 설치하기 위해서는 특별자치시장·특별자치도지사· 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 시장·군수·구청장은 국토교통부령으로 정한 기준에 따라 휴게소, 주유소 및 자동차용 액화석유가스 충전소의 배치에 관한 계획을 수립하도록 되어 있다.

나. 피고는 위와 같은 법령에 근거하여 2014. 6. 16.경 관내 개발제한구역 내에 배치할 자동차용 액화석유가스 충전소, 휴게소의 배치계획 및 설치기준을 다음과 같이 고시하였다(부산광역시 해운대구 고시 B, 이하 '이 사건 고시'라 한다).

제2조(배치계획)

①0 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소, 휴게소 배치계획에 따른 설치 정수와

검도노선은 별표 1과 같다.

② 제1항의 배치정수 등은 최대 가능수를 예시한 것으로 실제 배치되는 정수는 이보다 적

거나 없을 수 있다.

제4조(설치 및 허가기준)

⑤ 개발제한구역내 액화석유가스충전소, 휴게소 허가 및 시설기준은 「개발제한구역의 지정

및 관리에 관한 특별조치법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「액화석유가스의

안전관리 및 사업법」, 「건축법」, 「도로법」 「농지법」, 「환경(수질 및 대기) 관련

법률」「학교보건법」,「소방기본법」,「철도안전법」「문화재보호법」등의관련

법령 기준과, 「액화석유가스충전사업 허가 기준 등에 관한 고시」, 「부산광역시 해운

대구 가스업소 허가 및 시설기준 등에 관한 고시」등에 적합하여야 한다.

제6조(공고 및 접수)

① 고시일로부터 15일간 공고하며 접수기간은 종료일 3일전부터 공고종료일까지(토, 일요

일 제외) 접수한다.

[별표 1] 개발제한구역내 자동차용 액화석유가스 충전소, 휴게소 배치계획

액화석유가스 충전소 및 휴게소 배치계획(안)

다. 원고는 이 사건 고시에 따라 2014. 7. 2. 피고에 대하여 부산 해운대구 X 외 6필지(이하 '이 사건 신청지'라 한다)를 사업대상지(위 배치계획안 번호 5항에 해당한다)로 삼아 액화석유가스 충전소 사업자지정 신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였으나, 피고는 2014. 7. 25. 다음과 같은 사유(이하 이 사건 처분사유라 한다)를 들어 위 신청을 반려하였다(이하 '이 사건 제1 처분'이라 한다).

1) 당해 충전소지정신청지는 많은 시민과 유통종사자들이 이용하는 대규모 다중이용시설인

Y시장 주출입구(남문)와 약 20m 정도로 인접하고 있어 가스(폭발)사고 발생시 공공의

안전과 이익을 해칠 우려가 있고,

2) 신청지의 진출입로는 교통량이 많은 Y시장 남문 교차로에 위치하고 있어 Y시장 진출입

차량과 겹치면서 교통체증을 가중시킬 우려가 매우 높으며,

3) 신청지 내 충전 저장시설이 지나치게 도로에 인접하여 있고 바로 앞에 Y시장 주출입구가

있음을 감안할 때 교통사고 등 충전 저장시설에 대한 외부 충격을 가할 시 가스(폭발) 사

고로 이어질 위험이 높아 신청지는 충전소 지정장소로 적합하지 않은 것으로 판단됨,

라. 이후 원고는 2014. 10. 6. 피고에게 이 사건 신청지 지상에 액화석유가스 충전소의 신축을 신고했으나, 피고는 2014. 10. 7. 위와 같이 이 사건 신청이 반려되어 당해 건축신고는 불가하다는 이유로 위 신고를 반려했다(이하 '이 사건 제2 처분'이라 한다). 마. 원고는 이에 불복하여 부산광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2014. 11. 19. 기각결정을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5, 10, 12호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 제1 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 피고는 행정절차법 제23조 제1항에 따라 행정처분의 근거와 이유를 제시할 의무가 있다. 그런데 피고가 내세운 이 사건 처분사유 만으로는 이 사건 제1 처분의 근거법령이 무엇인지조차 제대로 알 수 없으므로, 이 사건 제1 처분에는 처분의 이유와 근거를 제대로 제시하지 아니한 위법이 있다.

(2) 구 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(2014. 1. 21. 법률 제12297호로 개정되고 2015. 1. 28. 법률 제13089호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '액화석유가스법'이라 한다) 제4조 제2항은 '제1항 제1호부터 제3호까지의 요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다'고 규정하고 있음에도 불구하고, 피고는 현재까지 위 규정에 따른 조례를 제정하지 아니하였으므로, 조례로 세부기준이 규정되기 전까지는 위 법 제4조 제1항을 임의로 적용하여 이 사건 신청을 반려할 수 없다.

(3) 원고가 이 사건 고시에서 정한 배치계획 및 설치기준에 맞게 이 사건 신청을 하였고, 특히 원고로서는 피고가 공공의 안전과 이익 등을 사전에 충분히 검토한 후에 후보지로 지정한 7곳 중에서 한 곳을 사업대상지로 정하여 신청을 하였음에도, 피고가 공공의 안전과 이익 등을 다시 내세워 원고의 신청을 반려하는 것은 행정의 자기구속 원칙, 신뢰보호 원칙, 신의칙 및 금반언의 원칙, 평등 원칙에 반하여 위법하다.

(4) 피고는 이 사건 처분사유와 관련된 근거법령으로 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호 및 제3호를 주장하나, ① 이 사건 신청은 이 사건 고시 및 액화석유가스법 등 관련 법령상의 안전기준을 모두 충족하고 있으므로 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호에서 정한 불허가사유가 존재한다고 볼 수 없고, ② 이 사건 신청지가 있는 Y시장 남문 쪽으로는 시장으로 출입하는 보행자는 많지 않고, 농산물을 도매로 구입하여 소매로 판매하는 자영업자들은 주로 새벽에 시장을 이용하므로, 이 사건 신청지에 충전소를 설치한다고 하더라도 교통체증을 가중시킬 우려가 있다고 볼 수 없으며, 3 이 사건 신청이 안전기준 및 거리 기준을 모두 충족하고 있는 이상, 교통사고 등 외부 충격에 의한 가스 폭발 사고의 우려도 거의 없다고 할 것이므로, 피고가 내세운 이 사건 처분사유만으로는 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호 및 제3호 소정의 불허가사유가 존재한다고 볼 수 없다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

갑 제1, 2, 4호증, 을 제5호증의 각 기재, 제1심 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 부지면적 151,642㎡, 건축물 연면적 약 80,028㎡에 이르는 Y시장은 모두 4개의 출입구가 있는데, 동문은 AB, 서문은 AC, 남문은 AD, 북문은 AA에 각 접해 있다.

(2) 피고는 이 사건 고시에 포함된 [별표 1] '액화석유가스 충전소 및 휴게소 배치계획안'을 통해 액화석유가스 충전소 및 휴게소 배치가 가능한 후보지 7곳을 선정·고시 하였는데, 이 중 ① 위 배치계획안 순번 1항의 C(시점 : D, 종점 : E)은 Y시장 서문이 접한 도로를 포함한 AC 약 700m 부분이고, ② 위 배치계획안 순번 2항의 F(시점 : G, 종점 : H)은 Y시장 북문이 접한 도로를 포함한 AA 약 2.2m 부분이며, ③ 위 배치계획안 순번 4항의 L(시점 : M, 종점 : N)은 Y시장 동문이 접한 도로를 포함한 AB 약 700미터 부분이고, ④ 이 사건 신청지가 위치한 위 배치계획안 순번 5항의 O(시점 : P, 종점 : Q)은 Y시장 남문이 접한 도로를 포함한 AD 약 100미터 부분이다. 결국 피고는 Y시장 부지를 에워싸고 있는 동서남북 도로 대부분을 충전소 및 휴게소 배치가 가능한 후보지로 선정·고시한 것이다.

(3) 한편, 이 사건 신청지는 폭 20m의 왕복 5차선 도로와 접하고 있고, 위 도로 건너편 약 30m 떨어진 곳에 Y시장 남문출입구가 있으며, 약 75m 떨어진 곳에 Y시장 건물이 있다.

(4) 이 사건 신청에 따르면 액화석유가스 충전시설 설비 중 저장설비로 19.9t 규모의 지하매몰형 저장설비를 설치하도록 되어 있다. 액화석유가스법 제3조 제4항, 같은 법 시행규칙 제10조 제1항 제1호 관련 [별표 3], 부산광역시 해운대구 가스업소 허가 및 시설기준 등에 관한 고시 제3조 관련 [별표] 가스업소의 허가 또는 신고 세부기준 및 시설기준 제5항의 기준에 따르면, 위 액화석유가스 저장설비는 그 외면으로부터 사업소 경계까지 18.9m, 보호시설까지 37.8m, 충전설비 외면으로부터 사업소 경계까지 24m, 보호시설까지 48m, 충전기 외면으로부터 도로경계선까지 4m 이상의 거리를 각각 두어야 하는데, 이 사건 신청지의 경우 그 요건을 모두 충족하고 있다.

라. 판단

(1) 이유 제시 흠결로 위법한지 여부

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 참조).

위 법리를 토대로 이 사건의 경우를 보건대, 피고가 이 사건 제1 처분 당시 처분의 근거법령을 구체적으로 명시하지 않았지만, 피고가 이 사건 제1 처분을 하면서 그 사유를 이 사건 처분사유와 같이 구체적으로 밝힌 이상, 원고가 이 사건 제1 처분의 사유를 충분히 알 수 있었을 것으로 보이고, 이 사건 소송경과에 비추어 원고가 위 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되므로, 이 사건 제1 처분에 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 하자가 있다고 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 피고의 조례 미제정으로 위법한지 여부

피고가 이 사건 제1 처분 당시에는 액화석유가스법 제4조 제2항의 위임에 따른 세부허가기준을 조례로 정하지 않았음은 인정되나, 이 경우에도 피고로서는 같은 법 제4조 제1항의 허가기준에 따라 그 허가 여부를 판단할 수 있다고 할 것이므로, 피고가 이에 대한 조례를 제정하지 아니한 상태에서 이 사건 제1 처분을 하였다 하더라도 그와 같은 사정만으로 위 처분이 당연히 위법하게 된다고 볼 수는 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 신뢰보호원칙 위반 여부

(가) 일반적으로 행정상의 법률관계 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결 등 참조).

(나) 그러므로 이 사건의 경우를 보건대, 앞서 본 사실에 갑 제15, 16호증의 각 기재를 보태어 보면 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 제1 처분은 원고의 정당한 신뢰에 반하는 위법한 처분으로 봄이 상당하다.

1) 이 사건 고시 제2조 제2항이 '개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소, 휴게소 배치계획에 따른 배치정수 등은 최대 가능수를 예시한 것으로 실제 배치되는 정수는 이보다 적거나 없을 수 있다'고 규정하고 있는 점, 제4조 제5항이 '개발제 한구역 내 액화석유가스충전소, 휴게소 허가 및 시설기준은 액화석유가스법 등 관련법령에 적합하여야 한다'고 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 고시를 제정하기 이전에 액화석유가스법 등 관계법령을 모두 검토하였다고 볼 수는 없으므로, 비록 원고가 이 사건 고시에서 정한 7곳의 후보지 중 한 곳을 사업대상지로 삼아서 이 사건 신청을 하였다고 하더라도, 피고가 반드시 그 신청을 수리할 의무가 있다고 보기는 어렵다.

그런데 이 사건 처분사유를 자세히 살펴보면, 피고가 이 사건 제1 처분을 한 주된 사유는 이 사건 신청지가 대규모 다중이용시설인 Y시장과 인접해 있어 가스폭발 사고발생시 Y시장을 이용하는 다수의 시민들의 안전과 이익을 해칠 우려가 있고, 교통체증, 교통사고 등을 유발할 우려가 있다는 것으로 이해되나, ① Y시장이 대규모 다중이용시설이라는 점은 공지의 사실로 피고도 이 사건 고시 이전부터 이를 충분히 숙지하고 있었을 것으로 보이는 점, ② 가스 충전소에서 가스누출 또는 가스폭발 사고가 발생하게 되면 주변일대에 큰 피해를 야기할 수 있다는 점 또한 상식에 속한다는 점, ③ 따라서 피고로서는 이 사건 고시를 하기에 앞서 Y시장 인근에 가스 충전소를 설치될 경우의 위험성 등을 충분히 고려하였을 것으로 보이는 점, ④ 그런데, 피고는 이 사건 고시를 통해 가스 충전소를 배치할 장소로 7곳의 후보지를 선정하였는데, 그 중 4곳이 Y시장 부지를 에워싸고 있는 동서남북의 도로들이라는 점, ⑤ 그에 따라 이 사건 고시를 접한 사람이라면 누구라도 Y시장 인근이라고 할지라도 가스 충전소 설치가 가능하다고 생각하였을 것으로 보이는 점 등 제반사정들을 고려하면, 피고가 이 사건 고시를 통해 위 7곳의 후보지 중 한 곳을 정하여 신청을 하면 무조건 허가를 하겠다는 의사를 표명한 것은 아니라고 하더라도, 액화석유가스법이 정한 다른 시설기준과 기술기준을 모두 충족한다면, 적어도 Y시장에 인접한 장소라는 이유로 가스 충전소 설치 허가를 거부하지는 않겠다는 의사를 공적으로 표명한 것으로 봄이 상당하다.

2) 액화석유가스법 제4조 제1항은 '시장·군수·구청장은 제3조 제1항부터 제3항 까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경허가의 신청이 있으면 그 신청 내용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다'고 규정하면서 각호의 사유로 '1. 사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우, 2. 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 없는 경우, 3. 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우, 4. 고압가스 안전관리법 제28조에 따른 한국가스안전공사의 기술검토 결과 안전성이 확보되지 아니한 것으로 인정된 경우'를 규정하고 있고, 한편 액화석유가스법 제4조 제2항은 '제1호부터 제3호 까지의 요건에 관한 세부적인 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다'고 규정하고 있으나, 피고는 이 사건 제1 처분을 할 당시 액화석유가스법 제4조 제2항에 따른 조례를 제정하지 않고 있었다.

그런데, 위 액화석유가스법 제4조 제1항 제2 내지 4호 소정의 불허가사유들은 비교적 그 요건이 명백하여 액화석유가스법의 다른 조문이나 관계법령을 통해 비교적 손쉽게 그에 해당하는지 여부를 예측할 수 있다고 보이나, 제1호 불허가사유의 경우 피고가 어떠한 경우에 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단할 것인지를 쉽게 예상하기 어렵다고 보이는바, 그럼에도 피고가 제1호 불허가사유에 관한 세부적인 사항을 조례로 제정하지 않고 있는 상황에서 이 사건 고시를 통해 Y시장을 둘러 싼 주변도로 대부분을 가스 충전소 설치 가능한 구역으로 지정하였다면, 원고로서는 안전을 위한 다른 법령상의 시설기준이나 기술기준을 충족하게 되면, 이 사건 신청지를 포함하여 Y시장 인근에 가스 충전소를 설치할 수 있다고 믿을 수밖에 없다고 보이고, 이러한 원고의 믿음은 정당할 뿐만 아니라, 위와 같은 믿음을 가지게 된 원고에게 귀책사유가 있다고 볼만한 사정도 보이지 않는다.

3) 원고는 Y시장 주변 도로 일대에 가스 충전소 설치가 가능하다는 내용의 이 사건 고시를 신뢰하여 건축물 설계비용, 기술검토신청비용 등 상당한 비용을 지출하여 이 사건 신청을 하였는바, 피고가 뒤늦게 공지의 사실에 속하는 Y시장이 다중이 이용하는 시설이라는 점을 내세워 Y시장 인근에는 가스 충전소 설치가 불가하다는 취지로 사실상 이 사건 고시에 반하는 이 사건 제1 처분을 하였고, 이로써 원고의 재산권 등 개인적 이익이 침해되는 결과가 초래되었다.

4) 이 사건 신청지에 가스 충전소를 설치할 경우 뒤에서 보는 바와 같이 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 발생한다고 단정하기 어려운 반면, 이 사건 제1 처분으로 원고가 재산적 이익을 침해받게 된다는 점은 구체적이고 명백하다. 더욱이 액화석유가스를 사용하는 자동차의 대부분은 대중교통수단인 택시 또는 장애인용 자동차라는 점, 현재 자동차용 가스 충전소가 한 군데뿐이라는 점을 고려하면, 피고의 관내에 가스 충전소를 추가로 설치함으로써 액화석유가스 사용자동차 이용자들의 편의를 증대시킬 공익상의 필요도 부인하기 어렵다.

(다) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

(가) 원고의 이 사건 신청은 관계법령에 따른 시설기준과 기술기준을 모두 충족하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 그런데 액화석유가스법 제4조는 액화석유가스 충전사업 등의 허가기준을 정하고 있는데, 입법자는 액화석유가스 등에 의한 폭발사고 발생의 위험성, 그 피해 범위 등을 종합적으로 고려하여 액화석유가스법 등 관련 법규에서 그 안전기준을 설정한 것이라고 할 것이므로 이 사건 신청이 관계법령이 정한 안전거리 등 허가기준을 모두 충족하고 있다면 특별한 사정이 없는 한 공공의 안전과 이익 등 공익에 반하지 않는다고 볼 수 있다.

(나) 또한, 액화석유가스법 제4조 제1항은 행정청은 해당 각호의 사유가 없는 한 가스 충전소 설치를 허가하여야 한다고 규정하고 있으므로, 피고가 제1호 사유인 '사업의 개시 또는 변경으로 국민의 생명 보호 및 재산상의 위해 방지와 재해발생 방지에 지장이 있다고 판단되는 경우'에 해당한다는 점을 입증하지 못하는 한, 피고로서는 원고의 신청을 받아들여야 하고, 막연히 공공의 안전과 이익을 해칠 우려가 있다는 사정만을 들어 허가를 거부할 수는 없다고 할 것이다.

(다) 그런데, Y시장은 이 사건 신청지와 도로, 출입구 및 주차장을 사이에 두고 약 75m(건물 외면의 캐노피 부분을 제외하면 약 90m) 정도 떨어져 있어 액화석유가스 법 시행규칙에서 요구하는 이격거리인 48m를 훨씬 초과하고 있고, 이 사건 신청지에 가스 충전소가 생길 경우 교통사고가 발생할 가능성이 커진다는 점을 인정할 만한 자료도 발견할 수 없으므로, 교통사고 등으로 충전·저장시설에 대한 외부 충격을 가할 시 가스(폭발) 사고로 이어질 위험이 높다는 피고의 주장 역시 막연한 위험성에 불과하고 구체적 근거가 부족하다.

(라) 한편, 피고는 원고가 신청한 19.9톤 규모의 액화석유가스가 증기운 폭발 혹은 블레비(bleve) 폭발을 하게 되면 75m를 훨씬 초과하는 범위까지 화염과 복사열에 의한 피해가 발생할 수 있다고 주장하고 있고, 이에 대해 원고는 한국가스안전공사의 기술검토 결과 원고가 설치하려는 가스 충전소 시설의 안정성에 문제가 없다는 적합판정을 받았을 뿐만 아니라, 피고가 주장하는 사고 발생가능성은 매우 희박하지만, 만일을 대비하여 이 사건 신청지의 Y시장 방면 경계 중 진·출입로를 제외한 나머지 부분에 두께 50cm, 높이 1.5 ~ 2m 정도의 콘크리트 방화벽을 설치할 예정임을 밝히고 있는바, 위와 같은 한국가스안전공사의 기술검토 결과 및 원고의 추가적인 안전성 확보 방안에도 불구하고, 여전히 폭발 등으로 인한 화염 및 복사열에 의해 Y시장을 이용하는 시민들에게 큰 피해를 입힐 것인지 여부에 관하여는 별다른 증거자료가 없다.

(마) 따라서, 피고가 제출한 자료만으로는 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호 처분 사유가 존재한다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

(가) 구 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(2014. 1. 21. 법률 제12297호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항은 해당 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 액화석유가스 충전사업 등을 허가하여야 한다고 규정하면서, 제3호에서 '연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역에 사업 시설을 설치하지 아니 할 것'이라고 규정하고 있었는데, 액화석유가스법 제4조 제1항은 앞서 본 바와 같이 해당 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여야 한다는 내용으로 개정되었고, 제3호의 내용도 '연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치를 금지한 지역에 해당 시설을 설치하는 경우'로 변경되었는바, 이와 같은 액화석유가스법이 개정된 경위와 개정 전·후의 조문 내용 등에 비추어 볼 때, 행정청으로서는 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 그 설치를 사전에 '금지한 지역'에 대해 충전사업 등 허가 신청이 있는 경우에 위 개정된 액화석유가스법 제4조 제1항 제3호에 따라 불허가처분을 할 수 있을 뿐, 허가 신청을 심사하는 단계에서 비로소 연결도로 등을 고려할 때 설치가 적정하지 않다는 이유를 내세워 불허가처분을 할 수는 없다고 봄이 상당하다.

(나) 그런데, 피고는 조례, 고시 등을 통해 인구 밀집, 교통체증 또는 교통사고 유발 등을 이유로 특정 지역을 가스 충전소 설치 금지 구역으로 지정한 사실이 없고, 오히려 앞서 본 바와 같이 이 사건 신청지는 피고가 이 사건 고시를 통해 가스 충전소 설치를 허용한 지역일 뿐이다.

(다) 따라서, 피고가 내세우고 있는 이 사건 처분사유만으로는 액화석유가스법 제4조 제1항 제3호 소정의 처분 사유가 존재한다고 볼 수도 없으므로, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 있다.

(6) 소결론

이 사건 제1 처분은 신뢰보호 원칙에 반할 뿐만 아니라, 피고가 내세운 이 사건 처분사유를 살펴보아도, 액화석유가스법 제4조 제1항 제1호, 제3호에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 제1 처분은 위법하다.

3. 이 사건 제2 처분의 적법 여부

위와 같이 이 사건 제1 처분이 위법한 이상, 이를 전제로 한 이 사건 제2 처분도 위법하다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장판사박효관

판사이봉수

판사이상완

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