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대전고등법원 2018.5.17. 선고 2017누14487 판결
승강기검사대행기관지정거부처분무효등
사건

2017누14487 승강기검사 대행기관 지정 거부처분 무효등

원고피항소인

재단법인 한국승강기술연구원

피고항소인

행정안전부장관

변론종결

2018. 4. 12.

판결선고

2018. 5. 17.

주문

1. 제1심판결 중 예비적 청구에 관한 부분을 취소한다.

2. 원고의 예비적 청구를 기각한다.

3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

청구취지및항소취지

1. 청구취지

가. 주위적으로, 피고가 2016. 7. 14. 원고에게 한 승강기검사 대행기관 지정거부처분은 무효임을 확인한다.

나. 예비적으로, 위 가.항 기재 처분을 취소한다.

2. 항소취지

주문과 같다.

이유

1. 이 법원의 심판범위

원고는 제1심에서 피고에 대하여, ① 주위적으로 청구취지 기재 처분의 무효 확인을, (② 예비적으로 위 처분의 취소를 각 구하였다. 제1심법원은 원고의 청구 중 ① 주위적 청구를 기각하고, ② 예비적 청구를 인용하였는데, 이에 대하여 피고만이 항소하였으므로, 이 법원의 심판대상은 원고의 예비적 청구 부분에 한정된다.

2. 처분의 경위

가. 제1심판결의 인용

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 아래 나.항 기재와 같이 고쳐 쓰거나 추가하는 외에는 제1심판결의 이유 중 1.항 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

나, 고쳐 쓰거나 추가하는 부분

1) 고쳐 쓰는 부분

가) 제1심판결의 제4면 제11행의 "2015. 6. 3."을 "2016. 6. 3."로 고침.

나) 제1심판결의 제4면 제13행의 "2015. 6. 17."을 "2016. 6. 17."로 고침.

다) 제1심판결의 제4면 제18행의 "19호증의 각 기재"를 "19호증, 을 제1, 5, 8호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상"으로 고침.

2) 추가하는 부분

가) 제1심판결의 제4면 제4행의 "않았다." 다음에 아래 『』 표시 부분을 추가함.

이에 원고는 2015. 12. 7. 국가기술표준원에 '공인기관인정 제도운영요령'에 대한 유권해석 요청을 하였고, 국가기술표준원은 2015. 12. 10. 원고에게 아래와 같이 회신하였다.

○ 공인기관 인정제도운영요령 제27조, 제31조 및 제34조에 따라 시험·검사기관 인정시 필요

인력은 품질책임자(정, 부), 기술책임자(청, 부), 실무자이다. 그리고 품질책임자 정은 기술

책임자 부, 기술책임자 정은 품질책임자 부와 겸직 가능하다. 따라서 원고의 승강기검사

의 경우, 사업장별로 최소 실무자가 2명이 소요된다면 각 사업장별로 최소 운영인력은 4

명이 필요하다.

○ 추가로 질의한 본원만 공인검사기관으로 인정받고 나머지 3개 지원에 대해 성적서를 발

행하지 않는 사무소로 운영하는 경우, 공인검사기관은 본원 1개소만 인정된 것이며, 나

머지 사무소에 대해서는 공인검사기관 인정과는 아무 관계가 없다(공인검사기관 비인정).

국가기술표준원은 2015. 12. 22.부터 2015. 12. 23.까지 공인검사기관 인정과 관련하여 원고의 본원이 포함된 4개 사무소에 대하여 평가를 실시하였는데, 본원 외의 3개 사무소에서 모두 분동을 미보유한 것으로 확인되자 원고는 국가기술표준원에 분동매매계약서 등을 제출하며 2016. 3. 21.까지 3개 사무소 모두 분동을 보유하는 것으로 조치하겠다고 통보하였다.

원고는 다시 법제처에 '시·도에 두는 4개 이상의 사무소에 대해 각 국가표준기본법 제23조에 따른 시험·검사기관의 요건을 갖추어야 하는지'에 대한 유권해석 요청을 하였고, 법제처는 2016. 2. 19. 원고에게 '개정된 승강기법 제15조에 따른 검사대행기관으로 지정받기 위해서는 시·도에 두는 4개 이상의 사무소에 대해 각 국가표준기본법 제23조에 따른 시험·검사기관의 요건을 갖추어야 한다'고 회신하였다.』

나) 제1심판결의 제4면 제14행의 "통보하였다. 다음에 아래 표시 부분을 추가함.

『피고가 2016. 6. 17. 원고의 각 사무소에 대하여 실시하였던 현장실사 결과는 아래와 같다.

또한 원고가 2016. 6. 3. 피고에게 제출한 검사인력에 대한 피고의 검토결과는 아래와 같다.

다) 제1심판결의 제4면 제17행의 "하였다." 다음에 아래 『』표시 부분을 추가함.

『한편 대구지방고용노동청 구미지청장은 2016. 9. 23. 피고에게 원고가 2016. 6. 3. 피고에게 제출한 검사인력과 관련하여 고용보험 취득사실 확인 등 조치결과를 회신하였는데, 그 결과는 아래와 같다.

- B, C, L, I, E, H은 하루도 근무한 이력이 없음. 승강기 검사 대행기관 지정신청에 고용

보험 가입된 명단이 급박하게 필요하다고 하여 근무하기로 한 분들이라서 가입부터 먼

저 하였음. 고의적으로 허위신고 하였다고 보기는 어려우나 실제 근무하지 않은 부분이

므로 과태료 부과처리.

- F, J, G은 1일 미만 근무한 자임. 고용보험 가입기준인 주 15시간(월 60시간) 미만 근무

자이므로 가입대상이 되지 않아 가입이력 취소함.

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3. 원고의 예비적 청구에 관한 판단

가, 원고 주장의 요지

이 사건 거부처분은 아래와 같은 이유에서 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 이 사건 거부처분은 이 사건 인용재결의 기속력에 반하여 위법하다.

2) 피고가 원고의 민원처리를 민원처리에 관한 법률 및 같은 법 시행령에서 정한 처리기간을 넘어 상당한 이유 없이 지체하였는바, 이 사건 거부처분은 위법하다.

3) 원고는 검사인력, 검사설비 등 검사기관 지정기준을 모두 갖추었는바, 이 사건 거부처분은 위법하다.

4) 피고는 이 사건 제2 거부처분에서 '원고가 검사 대행기관으로서의 형식적 요건을 갖추었다'는 내용으로 공적인 견해를 표명하였고, 이를 신뢰한 원고에게 귀책사유가 없었음에도 위 견해 표명에 반하는 이 사건 거부처분으로 원고의 이익을 침해하였는바, 이 사건 거부처분은 신뢰보호원칙을 위반하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 거부처분이 이 사건 인용재결의 기속력에 반하는지 여부

가) 관련 규정 및 법리

(1) 구 행정심판법(2017. 4. 18. 법률 제14832호로 개정되기 전의 것) 제49조 제1항은 '심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계행정청을 기속한다', 같은 조 제2항은 '당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다'고 각 규정하고 있는데, 이는 심판청구가 인용되더라도 피청구인인 행정청이나 관계행정청이 재결의 취지에 반하는 입장을 취한다면 청구인의 권리구제를 달성할 수 없기 때문에, 행정청이나 관계행정청이 재결의 취지에 따르도록 하기 위함이다.

(2) 재결의 기속력은 재결의 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단, 즉 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에만 미친다고 할 것이고, 종전 처분이 재결에 의하여 취소되었다고 하더라도 종전 처분시와는 다른 사유를 들어서 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않는다고 할 것이며, 여기에서 동일 사유인지 다른 사유인지는 종전 처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유인지 여부에 따라 판단되어야 한다(대법원 2005. 12. 9. 선고 2003두7705 판결 등 참조).

나) 이 사건 인용재결의 기속력 범위

이 사건 인용재결의 경위와 판단 내용을 살펴보면, 앞서 본 사실에다 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고가 사무소와 검사인력을 추가하여 2014. 1. 6. 피고에게 이 사건 제2 신청을 하였던 점, ②) 피고는 4차례에 걸쳐 '승강기검사 대행기관 지정에 관한 자문회의'를 개최하였는데, 위 자문회의의 회의 내용은 모두 현행 2개 검사기관에서 검사기관을 늘리는 것이 타당한지 여부이었던 점, ③ 피고는 2014. 6. 27. '원고가 검사 대행기관으로서 형식적 요건을 갖춘 것으로 판단되나, 현 시점에서는 현행(2개 기관) 체제유지가 타당한 것으로 판단된다'는 이유로 이 사건 제2 거부처분을 하였던 점, ④ 원고가 이 사건 제2 거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하자, 중앙행정심판위원회는 '피고는 원고가 검사 대행기관으로서의 형식적 요건을 갖춘 것으로 인정하고 있으므로 원고의 신청을 거부하기 위해서는 이를 정당화할 만한 중대한 공익상 필요 등 다른 특별한 사정이 있어야 할 것인데, 현시점에서 현행(2개 기관) 체제유지가 타당한 것으로 판단된다는 다소 막연한 사유는 지정거부를 정당화할 만한 특별한 사정에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 피고가 추후 승강기검사 대행제도의 운영에 관한 중대한 공익상의 필요성 등을 밝혀 다시 처분을 하는 것은 별론으로 하더라도, 단지 현행(2개 기관) 체제유지가 타당하다는 이유로 한 이 사건 제2 거부처분은 재량권의 일탈·남용에 해당되어 위법·부당하다'고 판단하였던 점 등에 비추어, 이 사건 인용재결의 이유 중 이 사건 제2 거부처분이 위법하다고 판단한 내용은 '단지 현행(2개 기관) 체제유지가 타당하다는 이유로 승강기검사 대행기관 지정거부를 한 것이 재량권을 일탈·남용하였다'는 것인바, 위 내용이 재결의 기속력이 부여되는 부분이라 할 것이다.

한편, 이 사건 인용재결의 이유 중 원고가 재결의 기속력이 인정된다고 주장하는 내용인 '피고는 원고가 검사 대행기관으로서의 형식적 요건을 갖춘 것으로 인정하고 있으므로' 부분은, 이 사건 제2 거부처분이 위법하다고 판단한 내용이 아니고, 단지 이 사건 제2 거부처분 내용을 소개하면서 위법하다고 판단한 부분을 언급하기 전에 그러한 판단에 이르게 된 경위를 설명하기 위한 내용에 불과한바, 이 사건 제2 거부처분의 표현을 그대로 인용하고 있다. 따라서 이 사건 인용재결의 기속력의 범위는 '피고는 현행 체제유지가 타당한 것으로 판단된다는 이유로 원고에 대하여 지정 거부를 할 수 없다'는 부분에 한정된다.

다) 이 사건 거부처분이 이 사건 인용재결의 기속력에 반하는지 여부

앞서 본 것처럼 이 사건 거부처분은 이 사건 인용재결 이후 관련 법령에 근거하여 이 사건 인용재결에서 위법하다고 판단한 사유와 기본적 사실관계에서 동일하다. 고 볼 수 없는 내용인 '검사인력 부적합(허위 입사자, 자격미달, 이중취업), 검사설비 일부 미구비 및 일부 사무소 확인불가' 등을 이유로 한 것으로, 피고가 이 사건 인용재결의 취지를 따르지 않았다고 볼 수 없는바, 이 사건 거부처분은 이 사건 인용재결의 기속력에 반하지 않는다고 할 것이다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 거부처분의 재량권 일탈·남용 여부

피고의 승강기검사 대행기관 지정은 행정청의 재량행위에 해당하는데, 이 사건 거부처분이 원고가 주장하는 것처럼 피고가 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부와 관련하여, 아래에서 살펴보는 것처럼 앞서 본 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 사정들에 비추어 원고가 주장하는 내용을 인정하기 어렵고, 달리 이 사건 거부처분이 비례의 원칙이나 평등의 원칙 등에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 역시 받아들일 수 없다.

가) 민원 처리기간 준수 여부

우선 피고가 2015. 2. 13. 이 사건 인용재결이 이루어진 이후로 2016. 7. 14.에서야 이 사건 거부처분을 하였는바, 피고가 민원 처리기간을 준수하지 않았는지에 관하여 살펴본다.

원고가 신청한 승강기검사 대행기관 지정신청은 민원처리에 관한 법률 제2조 제1항 가목 1)항에서 정한 법정민원에 해당하고, 같은 법 제17조 제1항에 의하면, 법정민원의 경우 행정기관의 장은 행정기관에 법정민원의 신청이 접수된 때부터 처리가 완료될 때까지 소요되는 처리기간을 법정민원의 종류별로 미리 정하여 공표하여야 하는데, 승강기법에서는 승강기검사 대행기관 지정신청에 대한 처리기간을 명시하고 있지 않다. 물론 관계 법령에서 승강기 검사 대행기관 지정신청에 대한 처리기간을 명시하고 있지 않더라도, 피고로서는 원고가 검사기관의 지정기준을 갖추었는지에 관하여 합리적인 기간 내에 검토하여 지체 없이 처분을 하여야 한다고 보는 것이 타당하나, 앞서 본 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고로서는 이 사건 인용재결이 있었다고 하더라도 앞서 본 재결의 기속력 내용에 비추어 원고가 관계 법령상 요건을 충족하였는지 여부에 관하여 구체적으로 심사할 필요가 있었던 점, ② 검사기관의 지정요건에 관한 규정이 이 사건 제1 거부처분 이후 개정됨에 따라 원고가 위 요건을 충족하였는지 여부를 판단하기 위해 법령해석을 의뢰할 필요성이 있었다고 보이는 점, ③ 원고도 이 사건 인용재결 이후 피고가 2015. 4. 28, 원고에게 보완을 요청한 사항에 대하여 2015. 8. 11.에서야 보완내역을 제출하면서 현장실사 요청을 하였고, 앞서 본 것처럼 2015. 9. 16. 법제처에 법령해석을 요청하여 2016. 2. 19. 법제처로부터 회신을 받았으며, 이에 피고가 2016. 3. 22. 위 회신과 관련하여 다시 법제처에 법령해석을 요청하게 되는 등 처리기간이 장기화되었던 것에 일정 부분은 원고의 사정으로 인한 것도 있는 점 등을 고려하면, 피고가 민원 처리기간을 준수하지 않아 이 사건 거부처분이 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.

나) 원고가 승강기검사 대행기관 지정 요건을 모두 충족하였는지 여부

(1) 다음으로 원고가 검사인력, 검사설비 등 승강기검사 대행기관 지정요건을 모두 충족하였는지 여부에 관하여 살피건대, 우선 ① 승강기법은 '승강기의 설치 및 보수 등에 관한 사항을 정하여 승강기를 효율적으로 관리함으로써 승강기시설의 안전성을 확보하고 승강기 이용자를 보호함'을 입법목적으로 하는 점, ② 승강기법 제15조 제2항, 같은 법 시행규칙 제22조는 승강기검사 대행기관으로 지정받기 위한 기준을 정하고, 위 시행규칙 제21조의2는 승강기검사 대행기관 지정신청을 위해 제출할 서류를 나열하고 있는 점, ③ 승강기법 제15조의2 제1항 제2호에 의하면, 검사 대행기관으로 지정된 검사기관이 검사기관의 지정기준에 적합하지 아니하게 되는 경우 피고는 그 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 업무정지를 명하게 할 수 있게 하는 점 등을 종합하여 보면, 승강기시설의 안전성과 승강기 이용자의 보호라는 공익을 위하여 검사 대행기관 지정신청을 한 검사기관은 신청 당시뿐만 아니라 피고로부터 검사 대행기관으로 지정받을 때에도 승강기법 제15조 제2항에서 정한 지정기준을 모두 충족하여야 한다고 봄이 타당하다.

(2) 앞서 본 것처럼 피고가 2016. 6. 17, 원고의 각 사무소에 대하여 실시하였던 현장실사 결과 및 아래 사정들을 종합하여 보면, 당시 원고가 사무소, 검사인력 및 검사설비 요건을 모두 구비하지 못하였음을 인정할 수 있다.

(가) 승강기검사 대행기관 사무소의 시험·검사기관 요건 충족 여부와 관련하여, 승강기법 제15조 제2항 제3호, 제6호의 해석 및 승강기검사 대행기관 지정기준에 관한 같은 법 시행규칙의 개정 연혁, 사무소의 역할 등에 비추어, 대행기관 본원은 물론 사무소도 국가표준기본법상 시험·검사기관으로서 요건을 갖추어야 할 것인바, 원고의 각 사무소는 위 현장실사 결과와 같이 그러한 요건을 갖추고 있지 못하였다.

(나) 검사인력 및 검사설비의 요건 충족 여부와 관련하여, ① 검사인력에 있어, 승강기법같은 법 시행규칙의 개정 연혁 및 이 사건 거부처분 당시의 관련 규정 내용(제1심판결의 주위적 청구에 관한 판단에서 살펴본 것처럼, 이 사건 거부처분 당시 시행된 승강기법 시행규칙(2016. 6. 17. 총리령 제1285호로 개정되어 2016. 7. 1. 시행된 것)에서는 2013. 2. 23. 행정안전부령 제347호로 개정되어 같은 날 시행된 승강기법 시행규칙에서 규정하고 있던 요건이 더욱 강화되었다)을 기준으로 하면, 승강기 검사 대행기관은 최소한 24명의 검사인력(지역별로 4개 이상의 사무소를 두어야 하고, 각 사무소마다 일정 자격 등을 구비한 검사인력을 6명 이상 확보하여야 함)이 있어야 하는데, 원고는 위 현장실사 결과와 같이 검사인력으로 17명을 제시한데다 그 중에서도 일부 인원은 이중취업자이거나 자격요건을 충족하지 못하였고, 다수가 검사인력이 되기 위한 교육을 이수하지 않았으며, ② 검사설비에 있어서도 원고의 서울, 경기, 부산의 각 사무소가 위 현장실사 결과와 같이 승강기법상 요구되는 검사설비를 일부 갖추지 못하였다.

(3) 위와 같은 사정들에다 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 앞서 본 것처럼 이 사건 거부처분이 이 사건 인용재결의 기속력에 반하지 않는 점, ② 비록 피고가 이 사건 제2 거부처분 당시 '원고가 검사 대행기관으로서 형식적 요건을 갖추었다'는 표현을 사용하였으나, 이는 '원고가 제출한 서류로는 일응 법령상 요건을 갖춘 것으로 보인다'는 취지에 불과한 것으로, 피고로서는 이 사건 인용재결 이후 실제로 원고가 법령상 요건을 충족하고 있는지에 관하여 구체적인 심사를 하여야 하는 점, ③ 비록 원고가 승강기검사 대행기관 지정을 둘러싼 법률관계의 불안정 때문에 검사인력을 확정적으로 채용하거나 검사시설과 사무소를 지속적으로 유지하기 어려웠을 것으로 보이는 것도 사실이나, 이 사건 거부처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익보다 승강기법이 입법목적으로 삼고 있는 공익(승강기시설의 안전성 확보와 승강기 이용자 보호)이 결코 작다고 할 수 없는 점 등을 보태어 보면, 원고가 사무소, 검사인력, 검사설비 등 검사기관 지정기준을 갖추지 못하였음을 처분사유로 하는 이 사건 거부처분은 적법하고, 달리 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

다) 신뢰보호원칙 위반 여부

원고가 이 사건 거부처분이 신뢰보호원칙에 위반되어 위법하다고 주장하므로 살피건대, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 것에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).

위 법리에 입각하여 살피건대, 앞서 본 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고가 주장하는 사정들 및 제출하는 증거들만으로는 피고가 이 사건 제2 거부처분을 하면서 원고에게 승강기검사 대행기관 지정기준을 실제로 충족하였다는 취지의 공적인 견해표명을 하였다고 인정하기 어려운 점, ② 설령 원고가 그러한 신뢰를 갖게 되었다고 보더라도, 이는 법적으로 보호받아야 할 만한 신뢰가 아닌 단순한 '사실상의 기대'에 불과하고, 앞서 본 현장실사 결과 등의 내용에 비추어 원고도 이 사건 거부처분 당시 승강기검사 대행기관 지정 기준을 충족하지 못하고 있음을 알고 있었을 것으로 보이는바, 그와 같이 신뢰한 것에 원고에게 귀책사유가 없다고 보기 어려운 점, ③ 반면 피고가 이 사건 거부처분을 함으로써 달성하려는 공익은 이 사건 거부처분으로 인하여 원고가 입을 불이익을 정당화할 수 있을 만큼 강하다고 할 수 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 거부처분이 '신뢰보호원칙'에 위반된다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 역시 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 예비적 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 하는바, 피고의 항소를 받아들여 이와 결론을 달리한 제1심판결 중 예비적 청구에 관한 부분을 취소하고, 원고의 예비적 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장판사허용석

판사김홍섭

판사

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