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사건
93헌바50 特定犯罪加重處罰等에관한法律 제4조 違憲訴願
(1995.9.28. 93헌바50 全員裁判部)
[판시사항]
1. 죄형법정주의(罪刑法定主義)의 의미
2. 위임입법(委任立法)의 한계
3.
특정범죄가중처벌등(特定犯罪加重處罰等)에관한법률(法律)
제4조의 위헌(違憲) 여부
[결정요지]
1. 형사처벌의 대상이 되는 범죄(犯罪)의
구성요건(構成要件)은 형식적 의미의 법률로 명확하게
규정되어야 하며, 만약 범죄의 구성요건에 관한 규정이 지나치게
추상적이거나 모호하여 그 내용과 적용범위가 과도하게
광범위하거나 불명확한 경우에는 국가형벌권(國家刑罰權)의
자의적인 행사가 가능하게 되어 개인의 자유와 권리를 보장할 수
없으므로 죄형법정주의(罪刑法定主義)의 원칙에 위배된다.
2. 헌법 제75조에서 "법률에서 구체적으로 범위를 정하여
위임받은 사항에 관하여"라고 함은 법률 그 자체에 이미
대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본적 사항이 구체적으로
규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체에서 대통령령에
규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 그렇게
하지 아니한 경우에는 위임입법(委任立法)의 한계(限界)를
일탈할 것이라고 아니할 수 없다.
"정부관리기업체"라는 용어는 수뢰죄와 같은 이른바
신분범(身分犯)에 있어서 그 주체에 관한 구성요건의 규정을
지나치게 광범위하고 불명확하게 규정하여 전체로서의
구성요건의 명확성을 결여한 것으로
죄형법정주의(罪刑法定主義)에 위배되고, 나아가 그 법률 자체가
불명확함으로 인하여 그 법률에서 대통령령에 규정될 내용의
대강을 예측할 수 없는 경우라 할 것이므로
위임입법(委任立法)의 한계를 일탈한 것으로서 위헌이다.
재판관 조승형, 재판관 신창언의 반대의견(反對意見)
3. 특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조 제1항 소정의
"정부관리기업체"라는 개념(槪念) 정의(定義)는 관련법규정 및
법률이론에 의한 법관의 보충적 해석을 통하여 충분히 개념을
명확히 정의할 수 있다 할 것이므로, 정의규정이 없다는
점만으로 이를 추상적이라거나 모호하다고 할 수는 없으며,
일반형법 또는 다른 특별형사법에서 규정하고 있는 용어들과
비교하더라도 정부관리기업체라는 용어가 지나치게
추상적이라거나 모호하다고 할 수 없다.
청구인
: 유○부
대리인 변호사 윤일영 외 1인
관련사건
: 서울형사지방법원 93고합1218
(뇌물수수)
[심판대상조문]
특정범죄가중처벌등(特定犯罪加重處罰等)에관한법률(法律)
제4조
(뇌물죄적용대상(賂物罪適用對象)의 확대(擴大))
① 형법(刑法) 제129조 내지 제132조의 적용(適用)에
있어서는 정부관리기업체(政府管理企業體)의
간부직원(幹部職員)은 이를 공무원(公務員)으로 본다.
② 제1항의 정부관리기업체(政府管理企業體) 및
간부직원(幹部職員)의 범위는 대통령령(大統領令)으로
정한다.
[참조조문]
헌법(憲法) 제12조 제1항 후문, 제13조 제1항 전단, 제75조
[참조판례]
1991.7.8. 선고, 91헌가4 결정
[주 문]
특정범죄가중처벌등에관한법률(개정 1966.2.23. 법률
제1744호, 최종개정 1994.6.28. 법률 제4760호) 제4조 제1항 및
제2항은 헌법에 위반된다.
[이 유]
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1988.3.부터 1993.6.16.까지 사이에
○○종합제철주식회사(이하 "○○제철"이라 약칭한다)의
상무이사 또는 부사장 등 간부직원으로 재직하면서 ○○제철의
설비계획업무를 총괄하던 자인바, 그 업무총괄기간 중인 1990.1.
하순경부터 1992.1. 하순경까지 사이에 3차례에 걸쳐 ○○제철의
거래업체에 종사하는 담당자 등으로부터 설비공급수주를 받도록
하여준데 대한 사례의 명복 등으로 합계 금 106,000,000원을
교부받아 정부관리기업체인 ○○제철의 간부직원으로서 그
직무에 관하여 뇌물을 수수하였다는 범죄사실로 구속기소되어,
서울형사지방법원에서 공판을 받던 중(93고합1218호) 그 재판의
전제가 되는 특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조 제1항 및
제2항에 대하여 위 법원에 위헌여부심판의
제청신청(서울형사지방법원 93초4073호)을 하였으나 1993.10.8.
그 신청이 기각되자, 같은 달 22. 헌법재판소법 제68조 제2항에
따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은
특정범죄가중처벌등에관한법률(제정 1966.2.23. 법률 제1744호,
최종개정 1994.6.28. 법률 제4760호, 이하 "특가법"이라
약칭한다) 제4조 제1항 및 제2항(이 조항들은 특가법이
1966.2.23. 법률 제1744호로 제정된 이래 한번도 개정됨이 없이
현재까지 그대로 존치되어 있다)의 위헌 여부이고, 그 내용은
다음과 같다.
특가법 제4조(뇌물죄 적용대상의 확대)
정부관리기업체의 간부직원은 이를 공무원으로 본다.
② 제1항의 정부관리기업체 및 간부직원의 범위는
대통령령으로 정한다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) 죄형법정주의에 위반된다.
죄형법정주의는 무엇이 처벌될 행위인가를 국민이
예측가능한 형식으로 정함으로써 개인의 법적 안정성을 보호하고
성문의 형벌법규에 의한 실정법질서를 확립하여 국가형벌권의
자의적인 행사로부터 개인의 자유와 권리를 보장하려는
법치국가형법의 기본원칙이므로 무엇이 범죄이며 그에 대한
형벌이 어떠한 것인가는 반드시 국민의 대표로 구성된 입법부가
법률로 이를 정하여야 한다. 그런데 형법상 뇌물죄와 같은
신분범에 있어서는 그 주체에 관한 요건이 구성요건의 중요한
부분임에도 불구하고 특가법 제4조는 정부관리기업체의
간부직원은 공무원으로 본다라고 규정하면서,
"정부관리기업체"의 요건이나 기준을 대통령령에 위임함으로써
특가법의 규정만으로는 정부관리기업체에 관하여 대통령령에
규정될 내용의 대강도 예측할 수가 없으므로 이는
죄형법정주의(특히 법률명확성의 원칙)에 위배된다.
(2) 위임입법의 한계를 일탈하였다.
헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를
정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수
있다"고 규정하고 있다. 여기서 "법률에서 구체적으로 범위를
정하여 위임받은 사항"이라 함은 법률 그 자체에 이미
대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로
규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될
내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미하고, 특히
처벌법규의 위임은 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히
정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 하며,
이러한 경우일지라도 법률에서 범죄의 구성요건에 관하여
처벌대상인 행위가 어떠한 것일 것이라고 이를 예측할 수 있을
정도로 구체적으로 정하여 위임을 하여야 하는 것이다. 그러나
특가법 제4조는 특히 범죄의 구성요건을 대통령령에 위임할 수
밖에 없을 정도의 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히
정할 수 없는 부득이한 경우가 아님에도 불구하고 범죄의
구성요건을 대통령령에 위임하고, 더구나 구성요건의 대강을
예측할 수 있을 정도로 구체적으로 한정하지도 아니한 채
대통령령에 위임한 것은 위임입법의 한계를 일탈한 것이다.
(3) 평등의 원칙에 위배된다.
○○제철은 상법에 따라 설립된 주식회사로서 그 규모에
있어서 다른 청강회사들보다 크기는 하지만 독점적 지위를
누리고 있는 것도 아니며 다른 회사들과도 경쟁관계에 있는
철강제품을 생산하고 있으므로 다른 주식회사와 구별되어 취급될
아무런 이유가 없음에도 불구하고, ○○제철의 임·직원이 그
직무와 관련하여 금품을 수수하면 특가법과 그에 근거한
시행령의 규정이 그대로 적용되어 뇌물죄의 주체가 되는
공무원으로 의제하는 것은, ○○제철의 임·직원을 합리적
근거도 없이 다른 철강회사의 임·직원들과 차별하는 것이 되어
헌법상 평등의 원칙에 위배된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
(1) 죄형법정주의는, 형벌법규는 건전한 상식과 통상적인
법감정을 가진 사람이 구체적인 경우에 그 적용대상자가
누구이며 어떠한 행위들이 금지되어 있는가를 판단할 수 있을
정도로 명확하게 규정되어 있을 것을 요구한다. 그러나
복잡다기하고 변화가 많은 현대사회에서는 모든 사항을 법률로
제정하여 대응할 수 없기 때문에 "죄형법정주의"에서 표현하는
법률이라 함은 형식적 의미의 법률만을 뜻하는 것이 아니라 때에
따라서는 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 관하여
법률로부터 위임받아 제정된 대통령령도 포함되는 것이라고 할
적용에 있어서는 정부관리기업체의 간부직원은 이를 공무원으로
본다" 그 제2항에는 "제1항의 정부관리기업체 및 간부직원의
범위는 대통령령으로 정한다"고 각 규정되어 있고, 이로부터
위임받은 특가법시행령 제2조는 "법 제4조 제1항의
정부관리기업체의 범위는 다음과 같다"고 하면서 그 제22호에서
○○제철을 정부관리기업체의 하나로 규정하고 있는바, 위 법률
및 시행령의 규정에 의하면 ○○제철의 간부직원은 형법 제129조
내지 제132조의 적용에 있어서는 공무원으로 의제되어 처벌받게
되어 있음이 뚜렷하여 구성요건의 전부가 명확하게 법정되어
있다고 할 것이므로 위 조항이 죄형법정주의나 이에 파생된
형벌법규 명확성의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(2) 특가법 제4조는 처벌법규인 형법상 뇌물죄의 구성요건
중 그 주체만을 확장하면서 그 범위를 대통령령에 위임하고
있다. 즉 위 조항은 범죄구성요건의 전부나 대부분을 대통령령에
위임한 소위 백지위임이 아니라 구성요건 중 범죄주체의 개념에
있어 주체로 할 수 있는 범위만을 위임하고 있고 나머지 그
구성요건의 행위, 벌칙 등은 특가법 및 형법 자체에 유보하고
있다. 다만 특가법 제4조에서 "정부관리기업체"의 개념을
명확히 규정하지 않은 것은 법 자체의 형식상 다소 문제가 있는
것으로 보이나, "정부관리기업체"의 개념은 일응 "정부가
관리하는 기업체"라고 해석할 수 있고, 관련법규정 및
법률이론에 의한 법관의 보충적인 해석을 통하여 개념규정이 될
수 있는 것으로서 구체적으로 그 대상의 기준과 범위가 명확한
것이고, 또한 위 법규정에 따른 대통령령에 정부관리기업체라고
볼 수 없는 기업체가 나열되어 있다든가, 그러한 가능성이
있다는 이유만으로는 위 조항이 위헌이 된다고 볼 수도 없는
것이다. 한편 현대의 고도화되고 유동적인 산업사회 아래에서
기업체는 그 속성상 계속적이고 유동적으로 신설, 합병, 해산을
거듭하면서 그 기업체의 사회적 역할과 기능 및 목적에 대한
평가 또한 부단히 변화하는 점, 사회 경제적인 제반여건에 따라
그 직원에 대하여 청렴성, 공정성 등에 대한 요구의 정도와
필요도 수시로 변화하는 점 및 경제원칙상 정부의 감독 통제에
의한 관리와 민간기업체로의 전환에 대한 이익의 형량이
변동가능한 점 등으로 미루어 보면, "건전한 사회질서의 유지와
국민경제의 발전에 기여함(특가법 제1조)"을 목적으로 하여
제정된 특가법의 목적을 달성하기 위하여 그 제4조에 규정된
정부관리기업의 대상은 유동적이라 할 것이고, 실제로
특가법시행령에 구체적으로 열거된 정부관리기업체 역시 그 동안
위와 같은 제반사정을 감안하여 수시로 그 대상이 새로
편입되거나 제외되어 온 사실 및 위 조항에 따른 처벌이 그
직무의 청렴성과 공정성이라는 우리헌법이 지향하는 민주사회와
복지사회를 위하여 필수불가결의 요소라는 점 등을 감안하면,
정부관리기업체의 대상을 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는
부득이한 사정 및 긴급한 필요가 없다고는 할 수 없다.
(3) 헌법상 평등의 원칙은 일체의 차별적인 대우를
부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니므로 비록 차별적
대우를 한다고 하더라도 그것이 합리적인 근거에 의한 것인
경우에는 허용된다고 할 것인 바, 특가법은 "건전한 사회질서의
유지와 국민경제의 발전에 기여함"을 목적으로 하는 법률로서
특별한 기업체의 간부직원에게 일반 기업체의 간부직원보다
고도의 청렴성과 공정성이 요구된다고 판단되는 경우에는 그
법률의 목적을 달성하기 위하여 이를 공무원으로 의제하여
가중된 의무를 부과할 수 있다고 할 것이며 이는 합리적 근거에
의한 차별적 대우라 할 것이므로, 위 조항이 평등의 원칙에
위배된다고도 할 수 없다.
다. 법무부장관 및 검찰총장의 의견
(1) 죄형법정주의의 원칙은 범죄가 되는 행위 및 이에 대한
형벌을 성문의 법규에 의하여 명확하게 정하여 둠으로써 국민의
법적안정성을 도모하고 행정부에 의한 국가형벌권의 자의적
행사로부터 개인의 자유와 권리를 보장하려는 법치주의의
원칙이다. 여기서 구성요건이 명확하여야 한다는 것은 그 법률을
적용하는 단계에서 가치판단을 전혀 배제한 무색투명한 서술적
개념으로 규정되어져야 한다는 것을 의미하는 것이 아니라
입법자의 입법의도가 건전한 일반상식을 가진 자에 의하여
일의적으로 파악될 수 있는 정도의 것을 의미하는 것이라고 할
것이다. 이렇게 볼 때, 특가법 제4조 제1항이 규정하고 있는
"정부관리기업체"라 함은 일응 그 기업체의 설립근거나 형태
여하에 불구하고 정부가 자본의 전부 또는 상당부분을 출자하고
그 임·직원의 임면이나 경영에 영향력을 행사하는 등 일정한
범위에서 정부의 지휘·감독을 받는 관계에 있는 기업체를
의미한다고 이해할 수 있을 것이며 이는 건전한 상식을 갖춘
일반인이라면 누구나 명료하게 이해할 수 있는 개념이라 할
것이다. 또한 특가법 제4조 제2항은 정부관리기업체의 범위를
대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 이에 따라 동법 시행령
제2조는 정부관리기업체의 범위를 구체적으로 상세하게 규정하고
있다. 따라서 특가법 자체에서 정부관리기업체에 관한
개념정의를 규정하지 않았다 하더라도 특가법 제4조 제1항의
"정부관리기업체"라는 개념이 결코 불명확하다거나
애매모호하다고는 할 수 없어 죄형법정주의에 위반된다고 할 수
없다.
(2) 특가법 제4조는 뇌물죄의 구성요건 중 그 주체만을
확장하면서 그 범위를 대통령령에 위임하고 있다. 이와 같이 그
범위를 대통령령에 위임하고 있는 취지는 정부가 직접, 간접으로
관리하는 기업체 중 그 공공성, 특수성으로 인하여 그 기업체의
경영이 국가정책 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치기 때문에
그 간부들에게는 공무원에 준하는 청렴의무를 부과할 필요가
있는 기업체로 한정하기 위한 것이다. 또한 현대산업사회에서는
기업체에 대한 사회적 역할과 기능, 목적에 대한 평가, 정부의
감독·통제의 필요성이 부단히 변하고 사회경제적인 제반여건에
따라 그 직원에 대한 청렴성 등의 요구의 필요성도 수시로
변화하므로 어떤 기업체를 정부가 관리할 것인지, 어느 정도의
관리를 하여야 할 것인지 여부가 가변적이므로 그러한 상황이
변할 때마다 입법부가 법률을 개정하는 형식으로 대처한다는
것은 현실적으로 어려울 뿐만 아니라 적당하지도 아니하므로
부득이 정부관리기업체의 대상을 위임입법으로 규정한 것이고
실제로 특가법 제정 이후 수차례에 걸쳐 시행령이 개정되었던
점으로 보아 위 규정이 위임입법의 한계를 일탈하였다고는 할 수
없다.
(3) 헌법상 보장되는 평등의 원칙은 모든 인간을 모든
경우에 모든 면에서 무차별적으로 균등하게 다루어야 한다는
절대적·형식적 평등이 아니라 모든 인간을 평등하게 처우하되
정당한 이유가 있거나 합리적 근거가 있는 차별은 이를
허용한다는 상대적·실질적 평등을 의미한다. 정부는 ○○제철의
주식을 30퍼센트 이상 소유하고 있는 최대의 대주주로서, 정부가
○○제철을 정부관리기업체로 지정하여 관리하고 있는 것은
○○제철의 공공성 내지 특수성에 근거하여 국가기간산업인
철강산업을 국가차원에서 효율적으로 관리하기 위한 데 있다 할
것이므로, ○○제철의 임·직원을 다른 철강회사의 간부직원과는
달리 취급하여 형법상 뇌물죄의 주체로 의제하도록 하고 있는
특가법 제4조는 그 목적의 정당성과 필요성에 있어서나 그
수단의 적정성에 있어 합리적인 근거에 의한 차별대우라 할
것이어서 평등의 원칙에 위배되지 아니한다.
3. 판단
가. 우리헌법 제12조 제1항 후문과 제13조 제1항 전단에서
규정하고 있는 죄형법정주의는 범죄의 구성요건과 그에 대한
형벌의 내용을 국민의 대표로 구성된 입법부가 성문의 법률로
정하도록 함으로써 국가형벌권의 자의적(恣意的)인 행사로부터
개인의 자유와 권리를 보장하려는 법치국가형법의
기본원칙으로서, 형벌법규의 "보장적 기능"을 수행하는
것이다. 따라서 형사처벌의 대상이 되는 범죄의 구성요건은
형식적 의미의 법률로 명확하게 규정되어야 하며(명확성의
원칙), 만약 범죄의 구성요건에 관한 규정이 지나치게
추상적이거나 모호하여 그 내용과 적용범위가 과도하게
광범위하거나 불명확한 경우에는 국가형벌권의 자의적인 행사가
가능하게 되어 개인의 자유와 권리를 보장할 수 없으므로
죄형법정주의의 원칙에 위배된다.
또한 우리헌법 제75조는 대통령은 법률에서 구체적으로
범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수
있다고 규정함으로써 위임입법의 근거와 아울러 그 범위 및
한계를 제시하고 있는바, 여기서 "법률에서 구체적으로 범위를
정하여 위임받은 사항에 관하여"라고 함은 법률 그 자체에 이미
대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본적 사항이 구체적으로
규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체에서 대통령령에
규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고(당재판소
1991.7.8. 선고, 91헌가4 결정 참조), 그렇게 하지 아니한
경우에는 위임입법의 한계를 일탈한 것이라 아니할 수 없다.
나. 먼저, 특가법 제4조 제1항 소정의
"정부관리기업체"라는 용어가 구성요건 개념으로서 명확한
것인지의 여부에 관하여 본다.
특가법 제4조는 그 제1항에서 "형법 제129조 내지
제132조의 적용에 있어서는 정부관리기업체의 간부직원은 이를
공무원으로 본다"고 규정하여 뇌물죄의 적용대상(주체)을 원래
공무원이나 중재인이 아닌 정부관리기업체의 간부직원에게도
확대하고 있고 그 제2항에서 "제1항의 정부관리기업체 및
간부직원의 범위는 대통령령으로 정한다"고 규정하여 그
적용대상이 되는 정부관리기업체의 범위를 대통령령에 위임하고
있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조는 위
정부관리기업체에 해당하는 것을 구체적으로 열거하고 있다.
따라서 특가법 제4조 및 같은 법 시행령 제2조는
"정부관리기업체 간부직원의 수뢰죄"라는 이른바 신분범에
있어서 그 주체(신분)에 관하여 규정하고 있는 구성요건
규정이고, 이러한 범죄주체가 수수·요구 또는 약속한 뇌물의
가액이 5천만원 이상인 때에는 무기 또는 10년 이상의 징역에
처할 수 있는 무거운 형벌이 규정되어 있다(특가법 제2조 제1항
참조).
그런데 특가법 제4조 제1항 소정의 "정부관리기업체"가
어떤 기업체를 가리키는가에 관하여 특가법 자체에는 아무런
규정이 없고 같은 법 시행령을 보아도 그 제2조에서 "법 제4조
제1항의 정부관리기업체의 범위는 다음과 같다"고만 규정하여
그에 해당하는 기업체를 개별적, 구체적으로 열거하고 있을 뿐
"정부관리기업체"라는 용어에 관한 아무런 정의규정이나
해석규정이 없으며 다른 법률에서도 그러한 규정을 찾아볼 수가
없다.
그렇다면 특가법 제4조 제1항의 "정부관리기업체"가 어떤
기업체를 가리키는 것인가는 우리의 건전한 상식에 따라 이를
판단할 수 밖에 없는데, "정부관리기업체"라는 용어의 정의를
평명하게 풀이해보면 일응 "정부가 관리하는 기업체"를
말한다고 볼 수 있겠으나 "정부", "관리" 및 "기업체"라는
세가지 개념요소 중 "관리"라는 용어는 적어도 구성요건의
개념으로서는 그 의미가 지나치게 추상적이고 광범위하다.
정부가 어떤 목적과 법적 근거에서 어떤 사항에 대하여 어떤
내용과 정도의 관리를 함을 의미하는지를 가늠할 수가 없고,
정부가 어떤 기업체를 관리하는 목적과 법적 근거, 관리의 대상,
내용 및 정도 등을 불문하고 그 기업체의 관리에 관하여 직접
또는 간접으로 사실상 또는 법률상 관여하는 모든 경우가 여기에
포함된다면 그 범위가 지나치게 광범하여 적용대상이 매우
모호하게 된다.
"정부관리기업체"라는 용어의 지나친 추상성과 광범성은
다음과 같은 사실에서도 실증적으로 알 수 있다. 현행
형벌법규상으로는 "정부관리기업체"란 용어를 해설한
정의규정이나 해설규정이 없고, 다만 이미 폐지된 법률 중 ①
정부관리기업체직원보수통제에관한특별조치법(1961.9.1. 법률
제709호, 이 법률은 1963.8.7. 폐지되었다) 제2조 제1호, ②
(1962.2.19. 법률 제1027호, 이 법률은 1961.5.16.부터 같은 해
12.3.까지의 기간에 퇴직 또는 해고된 자에 대하여서만 적용된
법률이었다) 제2조 제1항 및 ③
정부관리기업체직원의보수에관한법률(1963.8.7. 법률 제1388호,
이 법률은 1964.3.3. 폐지되었다) 제2조 등에
"정부관리기업체"의 정의규정(定義規定)이 있었으나 이들
정의규정에서조차도 위 ①,②법률과 ③법률에서 규정한 내용이
동일하지 않았음을 알 수 있고, 또 특가법 제4조에 대한
대법원의 해석론에 의하더라도 "정부관리기업체의 간부직원을
뇌물죄의 적용에 있어서 공무원으로 의제하는 특가법 제4조의
규정취지는, 정부가 소유·지배하는 공공적 성격이 강한
기업체는 국가정책과 국민경제에 중대한 영향을 미치기 때문에
그 간부직원에 대하여 일반공무원과 마찬가지로 엄격한
청렴의무를 부과하여 그 직무의 불가매수성을 확보하고자 하는데
있다고 할 것이므로, 어떤 기업체가 특가법 제4조 제1항 소정의
"정부관리기업체"에 해당하는지의 여부는 정부가 납입자본금의
5할 이상을 출자하였는가 아닌가와 같은 소유개념만으로
판단하여서는 아니되고, 그 소유개념과 더불어 그 기업의 공공성
및 정부의 지배력 등을 종합하여 판단하여야 한다"고 판시하고
있는바(대법원 1994.12.27. 선고, 94도618 판결 참조), 위와
같은 판시 그 자체가 이미 "정부관리기업체"라는 용어의
추상성, 광범성, 복잡성 등을 극명하게 시사해주고 있다.
한편, 정부투자기관관리기본법 제2조는 "이 법의
적용대상이 되는 투자기관은 정부가 납입자본금의 5할 이상을
출자한 기업체로 한다. 다만, 한국방송공사법에 의한
한국방송공사를 제외한다"고 규정하고 있으나 이 법과 특가법의
입법목적이 서로 다른 점 등을 감안하면 위 규정이 곧 특가법
제4조 제1항의 "정부관리기업체"의 개념규정에 준용 또는
유추적용될 수 없음은 명백할 뿐만 아니라 위 법률의 시행으로
특가법 제4조 제1항 소정의 "정부관리기업체"의 개념규정을 더
어렵게 하고 있다.
이와 같이 수뢰죄와 같은 이른바 신분범에 있어서 그
주체(신분)에 관한 구성요건 규정이 지나치게 광범위하고
불명확하다면 결국 그 구성요건은 전체로서 명확성을 결여한
것으로서 죄형법정주의에 위배된다고 할 것이다.
다. 다음으로, 특가법 제4조 제2항이 위임입법의 한계를
일탈하였는지의 여부에 관하여 본다.
위에서 본 바와 같이, 특가법 제4조 제1항의
"정부관리기업체"라는 용어가 지나치게 추상적이고 광범위하여
죄형법정주의에서 요구되는 명확성의 원칙에 위배된다고 한다면,
특가법 그 자체에 대통령령(특가법시행령)에 규정될 내용 및
범위의 기본적 사항이 구체적으로 규정되어 있다고 할 수 없고
따라서 특가법 그 자체에서 대통령령(특가법시행령)에 규정될
내용의 대강을 예측할 수 없는 경우라고 할 것이므로, 특가법
제4조 제2항이 "정부관리기업체"의 정의(定義)에 관한 기본적
사항마저도 규정함이 없이 그 범위를 곧바로 대통령령에 위임한
것은 실질적인 백지위임이나 다를 바가 없어 위임입법의 한계를
일탈한 것임이 명백하다.
이 점은 특가법 제4조 제2항의 위임에 따라
"정부관리기업체"의 범위를 정하고 있는 특가법시행령 제2조가
1966.4.8. 동 시행령의 공포·시행이래 무려
11회("1969.5.16.자 개정"부터 "1995.4.15.자 개정"까지)에
걸쳐 무수히 많은 정부관리기업체를 열거하였다가 삭제하고 또
추가로 열거하는 등의 개정작업이 오로지 그때 그때의 정부의
정책적 판단에 따라 감행되었던 사실로써도 충분히 실증된다.
라. 끝으로, 특가법 제4조가 위에서 본 바와 같은 이유로
위헌법률조항이어서 이를 위헌무효로 선언한다고 하더라도,
처벌법규의 흠결로 말미암아 특가법 제4조의 입법목적을 달성할
수 없게되는 사태는 발생하지 아니한다. 즉, 특가법시행령
제2조에 규정된 정부관리기업체의 대부분에 대하여는
정부투자기관관리기본법 제18조(벌칙적용에 있어서의
공무원의제), 동법 시행령 제14조, 제17조 또는 각 그
정부관리의 근거가 된 특별법에 거의 모두 형법상 수뢰죄의
적용에 관한 공무원의제규정이 있으며, 그렇지 않다 하더라도
제357조의 배임수증죄는 형법이 이를 배임죄와 함께 규정하고
있지만, 이 죄는 배임죄라기 보다는 공무원의 수뢰죄에 상응하는
규정이며, 타인의 사무를 처리하는 자에 대한 수뢰죄라고 볼 수
있다.
4. 결론
위와 같은 이유로 특가법 제4조는 죄형법정주의를 규정한
헌법 제12조 제1항 후문 및 제13조 제1항 전단과 위임입법의
선언하기로 하여 이에 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 조승형, 재판관 신창언의 아래와 같은
반대의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 의견일치에 따른
것이다.
5. 재판관 조승형, 재판관 신창언의 반대의견
우리는 특가법 제4조 제1항 소정의 "정부관리기업체"라는
용어가 애매모호하여 죄형법정주의상의 명확성원칙에 반하고,
특가법 제4조 제2항 소정의 대통령령에의 위임규정이 위임입법의
한계를 일탈하였다는 다수의견에 대하여 다음과 같이 반대한다.
가. 정부관리기업체라는 용어의 명확성에 관하여,
특가법에서 정부관리기업체에 관하여 따로 그 개념정의를
규정하지 아니하고 있음은 입법론상 바람직스러운 태도라고는 볼
수 없으나 정부관리기업체라는 개념정의는 관련법규정 및
법률이론에 의한 법관의 보충적 해석을 통하여 충분히 개념을
명확하게 정의할 수 있다 할 것이므로 정의규정이 없다는
점만으로 이를 추상적이라거나 모호하다고 할 수는 없으며,
일반형법 또는 다른 특별형사법에서 규정하고 있는 용어들(법에
개념정의규정이 없는 용어를 지칭함)과 비교하더라도
정부관리기업체라는 용어가 지나치게 추상적이라거나
모호하다고는 할 수 없다.
(1) 정부관리기업체와 비슷한 용어로
"정부투자기관"이라는 용어가 있는바, 정부투자기관관리기본법
제2조에 의하면 "정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한
기업체"라고 규정하고 동 시행령에서 정부투자기관으로 예시된
대부분의 기업체가 특가법시행령에 규정된 정부관리기업체에
포함되고 있으나 그 중 농어촌개발공사, 한국석유개발공사,
한국가스공사, 한국철도공사 등은 이에 포함되어 있지 아니하고
오히려 정부투자기관이 아닌 이 사건 ○○제철이 이에 포함되어
있음을 알 수 있다. 또한 다수의견이 들고 있는 이미 폐지된
정부관리기업체직원보수통제에관한법률 등과,
정부관리기업체직원의보수에관한법률이 규정하고 있는
"정부관리기업체"에 대한 정의규정들도 일치하지 아니하다.
따라서 이와 같은 점만으로 본다면 다수의견의 위 모호성 지적이
일견 이해되지 못할 바는 없으나, 대법원(위 대법원 판례
참조)이 적절하게 지적한 바와 같이, 특가법 제4조의 규정
취지는 정부가 소유·지배하는 공공적 성격이 강한 기업체는
국가정책과 국민경제에 중대한 영향을 미치기 때문에 그
간부직원에 대하여 일반공무원과 마찬가지로 엄격한 청렴의무를
부과하여 그 직무의 불가매수성을 확보하고자 하는데 있다고 할
것이므로 어떤 기업체가 특가법 제4조 제1항 소정의
"정부관리기업체"에 해당하는지의 여부는 정부가 납입자본금의
5할 이상을 출자하였는가 아닌가와 같은 소유개념만으로
판단하여서는 아니되고 그 소유개념과 더불어 그 기업의 공공성
및 정부의 지배력 등을 종합하여 판단함이 가능하기 때문에,
문제의 위 용어에 대한 정의는 특가법에 비록 그 개념정의가
규정되어 있지 아니하더라도 그 개념이 추상적이라거나
모호하다고는 단정할 수 없다고 할 것이다. 특히 개발도상국에서
선진국의 자리로 도약하려는 우리 국민의 간절한 소망에 비추어
이와 같은 강한 윤리성이 각별하게 요청된다고 할 것이며,
현대사회가 국내외적으로 복잡다기하고 변화가 극심할 뿐 아니라
정부가 소유·지배하는 같은 기업체라도 이와 같은 변화에 따라
문제의 정부관리기업체에 포함되었다가 제외될 경우도 있고,
새로이 포함될 경우도 있게 되는 등 요청되는 윤리성의 강도가
수시로 변화될 것이 예상되므로, 위와 같은 대법원의 개념정립이
가능한 한 정부관리기업체라는 용어가 애매모호하다고는 볼 수
없다고 할 것이다.
(2) 형벌에 관한 법률이 사용하는 일부용어를 살피더라도,
국가기밀, 군사상기밀(국가보안법 제4조 제1항 제2호),
제1항), 고무(국가보안법 제7조 제1항), 정당한 명령(군형법
용어는 이를 사용하는 해당법률에 그 개념을 정의하는 규정이
없음은 특가법상의 정부관리기업체의 경우와 마찬가지이다. 이들
용어들은 합리적인 해석과 대법원의 판례를 통하여 개념정립이
가능하였던 것들이며, 이에 비추어 볼 때에 정부관리기업체에
대한 개념정립도 다수의견이 우려하는 바와 같이 불가능한 것은
결코 아니라 할 것이다.
(3) 따라서 특가법 제4조 제1항 소정의
"정부관리기업체"라는 용어가 애매모호하여 명확성의 원칙에
반한다고는 볼 수 없다.
나. 특가법 제4조 제2항 소정의 대통령령에의 위임규정이
위임입법의 한계를 일탈하였는지의 여부에 관하여,
(1) 다수의견이 주장하는 위임입법의 한계에 관한 일반
논지나 그에 관한 우리재판소의 판례에 관하여는 우리도 이의를
제기하지 아니한다. 그러나 다수의견은 특가법 제4조 제1항의
"정부관리기업체"라는 용어가 지나치게 추상적이고 광범위하여
죄형법정주의에서 요구되는 명확성의 원칙에 위배된다고 한다면
특가법 그 자체에 대통령령에 규정될 내용 및 범위의 기본적
사항이 구체적으로 규정되어 있다고 할 수 없고 따라서 특가법
그 자체에서 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없는
경우라고 할 것이므로, 특가법 제4조 제2항이 정부관리기업체의
정의에 관한 기본적 사항마저도 규정함이 없이 그 범위를 곧바로
대통령령에 위임한 것은 실질적인 백지위임이나 다를 바가 없어
위임입법의 한계를 일탈한 것임이 명백하다고 주장하면서
특가법의 위임을 받아 정부관리기업체의 범위를 정하고 있는
특가법시행령 제2조가 1966.4.8. 공포·시행된 이래 11회에 걸쳐
많은 정부관리기업체를 열거하였다가 삭제하고 또 추가로
열거하는 등의 개정작업이 빈번하게 이루어진 사실은
정부관리기업체의 용어가 지나치게 추상적이고 광범위한
개념규정으로서 뚜렷한 적용기준 없이 오로지 그때 그때의
정부의 정책적 판단에 따라 그 범위를 축소 또는 확장하였던
사실을 실증한다는 요지로 주장하고 있다.
살피면, 정부관리기업체의 개념정립이 다른 형벌에 관한
법률상의 용어에 대한 경우와 마찬가지로 법관에 의하여 충분히
가능하여 명확성의 원칙에 반하지 아니함은 앞에서 설며한 바와
같으므로 그 점에 관한 위 다수의견 부분은 부당하고, 11회에
걸쳐 특가법시행령 제2조가 개정된 점은 다수의견이 지적하는
바와 같은 개념정립이 불가능하여서가 아니라, 앞에서 잠시 본
바와 같이 현대사회에 있어 정부가 소유·지배하는 같은
기업체라 하더라도 국제적 사정이나 국내사정의 급격한 변화에
따라 위 기업체의 간부직원에 대한 윤리성의 요청강도도
변화하고 법관의 정부관리기업체에 대한 개념정립의 기준이 앞서
본 대법원의 판례에서와 같이 명확하므로 그와 같은 기준에
어긋남이 없이 정부가 적정하게 그 범위를 축소 또는 확장하는
등의 개정을 하는 한 오로지 정부의 정책적 판단에 의하여서만
정부관리기업체의 범위를 축소 또는 확장하는 것이라고는 볼 수
없다 할 것이다(정부의 정책적 판단이 위 기준에 반하는지의
여부는 구체적인 사안에 따라 심판하여야 할 문제에 불과하다).
(2) 이 사건의 경우, 위임입법인 특가법시행령 제2조
제22호 규정을 보더라도, ○○제철에 대한 1988.5.경의
정부출자지분은 20%이고 ○○은행의 출자지분은 15%이며 그
합계가 35%로서 전체주식의 50%에 미달하였으나, 정부는
국민주의 보급당시에 ○○제철에 대한 정부의 지배력을 확보하고
○○제철이 정부의 승인없이 정관변경을 하는 것을 막기 위하여
위와 같은 지분이나마 확보하여 두었으며 1987.11.28. 법률
제3945호로 증권거래법 제199조 제2항을 신설하여
"국가기간산업 등 국민경제상 중요한 산업을 영위하는
법인으로서 대통령령으로 정하는 상장법인"을 "공공적
법인"으로 규정하여 이 "공공적 법인"의 주주에 대하여는
의결권의 대행에 일정한 제한을 가하고 같은 법 제200조 제1항
제2호를 개정하여 "공공적 법인"의 경우에는 누구든지
발행주식의 3% 이내에서 정관이 정하는 비율 이상의 주식을
취득할 수 없도록 규정하였고, 재무부장관은 1987.12.
관련법령이 정한 절차를 거쳐 ○○제철을 "공공적 법인"으로
지정하였으며, 이에 따라 ○○제철의 정관 제11조는 누구든지 그
주식의 1% 이내에서만 취득할 수 있도록 제한하고 있는바,
정부는 이와 같은 주식분산의 제도적 장치를 바탕으로 하여
국가기간산업단체로서 국민경제에 막대한 영향을 미치는
○○제철의 대주주로서의 지위에서 ○○제철의 중요사업을
국민경제전반에 대한 정부의 계획과 조화를 이룰 수 있도록
조정하기도 하고, 임원의 임면을 결정하는 등 실질적인 지배력을
행사하여 오고 있음을 알 수 있으므로, ○○제철은 특가법 제4조
제1항 소정의 정부관리기업체의 개념에 포함되는 기업체라고
봄이 마땅하다(위 판례 참조). 따라서 위 시행령 조호규정이
특가법 제4조 제2항의 위임의 한계를 일탈하였다고는 보여지지
아니한다.
(3) 또한 특가법 제4조는 형법상 뇌물죄의 주체에 대하여
그 범위를 정부관리기업체의 간부직원으로 확장하면서
정부관리기업체의 범위만을 대통령령에 위임하였을 뿐, 위임하고
있는 행위, 행위의 객체, 형벌 등은 특가법 자체와 형법에
유보하고 있으므로, 특가법 제4조 제2항에 따른 대통령령은 그
성질에 있어서 구체적으로 범위가 정하여진 개별적 위임명령이라
할 수 있으며, 결코 백지위임 내지 일반적 위임명령이라고
단정하기는 어렵다. 즉 대통령령에 규정될 정부관리기업체 및 그
간부직원의 범위를 특가법만으로도 충분히 예측할 수 있다고 할
것이다.
(4) 따라서 특가법 제4조 제2항의 위임규정이 위임입법의
한계를 일탈하였다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
다. 그러므로 다수의견은 이를 찬성할 수 없으며, 우리는
이 사건 심판대상 법조항들이 합헌이라고 판단하는 바이다.
재판관
재판장 재판관 김용준
재판관 김진우
재판관 김문희
재판관 황도연
재판관 이재화
주심재판관 조승형
재판관 정경식
재판관 고중석
재판관 신창언