1.폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역의 1개소에 한하여 내국인출입 카지노업을 허가하는 내용의 폐광지역개발지원에관한특별법 제11조 제1항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)에 대한 헌법소원이 기본권침해의 직접성·현재성·자기관련성을 갖추었는지 여부(소극)

2.폐광지역인 문경지역도 내국인 출입허용 카지노사업을 할 수 있도록 이 사건 법률조항을 개정하는 개정법률안을 발의하지 않고 있는 정부의 공권력불행사에 대한 헌법소원이 적법한지 여부(소극)

1.이 사건 법률조항은 청구인을 비롯한 국민의 자유와 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 것이 아니고 또한 이 사건 법률조항으로 말미암아 청구인의 법적 지위의 박탈효과가 발생하는 것도 아니다. 나아가 이 사건 법률조항과 관계조항으로 말미암아 청구인이 살고 있는 문경의 폐광지역이 카지노업 허가지역으로 결정되었다면 누릴 수 있었던 경제적 혜택이 상실되었다고 본다 하더라도 이는 간접적·사실적 또는 경제적 이해관계의 문제일 뿐이다. 따라서 청구인의 이 사건 법률조항에 대한 헌법소원심판청구는 기본권침해의 직접성·현재성·자기관련성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

2.청구인이 헌법 제26조 소정의 청원권의 행사로 청원법 제4조·제7조의 규정에 따라 정부(소관：산업자원부)에 위와 같은 내용의 개정법률안을 발의하도록 청원을 하거나 국회법 제123조에 따라 국회에 개정입법청원을 할 수 있음을 별론으로 하고, 이 사건 공권력불행사를 두고 위와 같이 청구인이 원하는 내용의 법률개정안을 발의

하도록 하는 정부의 작위의무가 헌법에 특별히 구체적으로 규정되어 있는데도 공권력의 주체인 정부가 그 의무를 해태하고 있는 경우라고는 할 수 없으므로 이 부분 심판청구도 역시 부적법하다.

폐광지역개발지원에관한특별법(2000. 12. 29. 법률 제6318호로 개정된 것) 제11조(관광진흥법 적용의 특례)①문화관광부장관은 폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역의 1개소에 한하여 관광진흥법 제20조의 규정에 의한 허가요건에 불구하고 동법 제5조 제1항의 규정에 의한 카지노업의 허가를 할 수 있다. 이 경우 그 허가를 함에 있어서는 관광객을 위한 숙박시설ㆍ체육시설ㆍ오락시설 및 휴양시설 등(그 시설의 개발추진계획을 포함한다)과의 연계성을 고려하여야 한다.

②～⑤ 생략

헌법 제26조

관광진흥법 제20조(관광정보의 활용 등)①교통부장관은 관광에 관한 정보의 활용과 관광을 통한 국제친선을 도모하기 위하여 관광과 관련된 국제기구와 협력관계를 증진하여야 한다.

②교통부장관은 제1항의 규정에 의한 업무를 원할히 수행하기 위하여 관광사업자·관광사업자단체 또는 한국관광공사(이하 “관광사업자 등”이라 한다)에게 필요한 사항을 권고·조정할 수 있다.

③관광사업자 등은 특별한 사유가 없는 한 제2항의 규정에 의한 교통부장관의 권고·조정에 협조하여야 한다.

청원법 제4조(청원사항)청원은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에 한하여 이를 할 수 있다.

1. 피해의 구제

2. 공무원의 비위의 시정 또는 공무원에 대한 징계나 처벌의 요구

3. 법률·명령·규칙의 제정·개정 또는 폐지

4. 공공의 제도 또는 시설의 운영

5. 기타 공공기관의 권한에 속하는 사항

청원법 제7조(청원서의 제출)① 청원서는 청원사항을 주관하는 관서에 제출하되 어떤 처분 또는 처분의 시정을 요구하는 청원서는 처분관서에 제출하여야 한다.

②중앙관서에 대한 처분 또는 처분의 시정요구를 내용으로 하는 청원서는 직접 그 관서에 제출하여야 한다.

③제4조 제2호의 규정을 내용으로 하는 청원서는 제1항의 규정에 불구하고 직접 글ㄹ 처리할 권한 있는 관서에 제출할 수 있다.

④청원사항을 주관하는 관서가 분명하지 아니한 때에는 그 청원서를 총무처장관에게 제출할 수 있다.

국회법 제123조(청원서의 제출)① 국회에 청원하려고 하는 자는 의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 한다.

②청원서에는 청원자의 주소·성명(법인의 경우에는 그 명칭과 대표자의 성명)을 기재하고 서명·날인하여야 한다.

③재판에 간섭하거나 국가기관을 모독하는 내용의 청원은 이를 접수하지 아니한다.

폐광지역개발지원에관한특별법시행령 제12조(카지노업의 허가대상지역)① 법 제11조 제1항에서 “폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역”이라 함은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 지역으로서 도지사가 지정하는 지역을 말한다.

1.주거지역과 격리된 고원지대의 지역

2. 치안유지가 용이한 지역

3. 접근교통망이 용이하고 대규모시설 설치가 가능한 지역

② 도지사는 제1항의 규정에 의하여 지역을 지정하고자 하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.

1. 1988년의 전국 석탄 총생산량 중 당해 지역이 차지하는 비중

2. 1988년 이후 당해 지역의 인구감소율

3. 당해 지역의 경제·사회·문화적 낙후성

4. 카지노업의 운영으로 예상되는 인근 탄광지역의 경제적 효과

③ 토지사는 제1항의 규정에 의하여 지역을 지정하고자 하는 경우에는 미리 제26조의 규정에 의한 폐광지역개발지원위원회의 심의를 거쳐야 한다.

1. 헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 , 판례집 4, 813

2000. 11. 30. 2000헌마79 등, 판례집 12-2, 361

2. 헌재 1992. 6. 26. 89헌마132 , 판례집 4, 387

1994. 6. 30. 93헌마161 , 판례집 6-1, 700

1996. 6. 13. 94헌마118 등, 판례집 8-1, 500

청 구 인　김○태

대리인 변호사　오경석

이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)정부는 1988년 석탄산업합리화계획 발표와 이에 따른 석탄산업의 사양화로 인하여 지역경제가 현저히 낙후되어 있는 폐광지역에 대하여 개발을 지원함으로써 동 지역의 경제를 진흥시켜 지역간의 균형있는 발전과 폐광지역주민의 생활향상을 도모하기 위하여 1995. 12. 29. 법률 제5089호로 폐광지역개발지원에관한특별법을 제정하였다. 위 특별법 제3조 제1항은, 통상산업부장관은 폐광지역 중 다른 산업의 유치가 곤란한 지역의 경제를 진흥시키기 위하여 필요한 경우에는 도지사의 신청을 받아 폐광지역진흥지구(이하 “진흥지구”라 한다)를 지정할 수 있다고 규정하였고 제11조 제1항은, 문화체육부장관은 폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역의 1개소에 한하여 관광진흥법 소정의 제한규정(내국인출입금지)의 적용을 받지 않는 카지노업의 허가를 할 수 있도록 규정하였다. 이에 따라 동법 시행 이후 지금까지 5차례의 진흥지구 지정 및 변경이 있었는바, 1996. 8. 12.의 제1차 지정 때 강원도의 4개 시ㆍ군(태백시ㆍ삼척시ㆍ영월군ㆍ정선군)과 청구인이 거주하는 경상북도 문경시가 함께 진흥지구로 지정되었다. 한편, 정부는 ‘폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역’인 강원남부 폐광지역에 카지노업을 허가하기로 정하였고, 그 중에서 동법시행령 제12조에 따라 강원도지사가 지정한 정선군 지역에 카지노리조트를 건설하기로 확정하였다. 이에 따라 같은 군 고한읍에 소재하는 주식회사○○(○○카지노)가 설립되었고(1998. 6. 29. 설립인가를 마침), 동 회사는 그동안 카지노업을 시작하기 위한 물적ㆍ인적 투자를 하여 2000. 10. 12. 문화관광부로부터 카지노업의 허가를 받아, 같은 달 28. 고한읍에 □□카지노를 개장하였고, 2002. 말경에는 같은 군 사북읍에 △△카지노가 문을 열 예정으로 있다.

(2)이에 역시 폐광지역이자 위 진흥지구인 문경시에 거주하는 주민인 청구인은 위 특별법 제11조 제1항의 규정과 동 규정을 개정하지 않고 있는 공권력 불행사로 인하여 헌법상 보장된 평등권 등 기본권의 침해를 받고 있다며 2000. 11. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다(한편 위 특별법은 1999. 1. 21. 법률 제5654호로 개정되었다가 이 사건 심판청구 당시 정부의 발의로 다시 2000. 12. 29. 법률 제6318호로 개정되었다).

나. 심판의 대상

청구인은 첫째 심판청구 당시에 정부가 발의하여 국무회의를 거쳐 국회로 이송한 폐광지역개발지원에관한특별법중개정법률안 제11조 제1항의 위헌 여부(이를 “법률소원” 부분이라고 한다)와 둘째 폐광지역인 문경지역도 내국인 출입허용 카지노사업을 할 수 있도록 폐광지역개발지원에관한특별법 제11조 제1항을 개정하는 개정법률안을 발의하지 않고 있는 정부의 공권력불행사에 대한 위헌확인(이를 “공권력불행사” 부분이라고 한다)을 구한다.

그런데 위 개정법률안은 심판청구 후에 확정ㆍ공포되었으므로, 심판대상 중 법률소원 부분은 직권으로 폐광지역개발지원에관한특별법(2000. 12. 29. 법률 제6318호로 개정된 것) 제11조 제1항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 위헌 여부로 변경하여 판단하기로 한다.

이 조항의 내용은 다음과 같다.

폐광지역개발지원에관한특별법(2000. 12. 29. 법률 제6318호로 개정된 것) 제11조(관광진흥법 적용의 특례)①문화관광부장관은 폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역의 1개소에 한하여 관광진흥법 제20조의 규정에 의한 허가요건에 불구하고 동법 제5조 제1항의 규정에 의한 카지노업의 허가를 할 수 있다. 이 경우 그 허가를 함에 있어서는 관광객을 위한 숙박시설ㆍ체육시설ㆍ오락시설 및 휴양시설 등(그 시설의 개발추진계획을 포함한다)과의 연계성을 고려하여야 한다.

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

청구인이 살고 있는 문경지역도 정선지역 못지 않은 대표적인 폐광지역으로서 재정자립도가 전국 최하위 수준에 있고 세수체납이 격증되어 경제사정이 열악하다. 그런데도 이 사건 법률조항이 단지 “대통령령이 정하는 지역의 1개소에 한하여” 내국인이 출입할 수 있는 카지노업을 할 수 있는 폐광지역진흥지구로 지정할 수 있도록 규정함으로써 문경지역이 결국 위 카지노업의 허가를 얻지 못하고 말았다. 이는 헌법상 보장된 평등권의 침해이다.

나. 산업자원부장관의 의견요지

내국인이 출입할 수 있는 카지노업을 할 수 있는 지역을 제한하지 않는다면 카지노산업의 무분별한 난립으로 인하여 막대한 초기자본이 투자된 카지노업의 정상적인 경영이 이루어지기 어렵다. 또 위 특별법 제11조 제2항, 동법시행령 제13조 제2항에 따라 지방자치단체, 정부출연기관 등 공공부분에서 총 출자금액의 51% 이상을 출자하도록 규정되어 있는바 다수의 카지노업 허

가시 공공부문의 법적인 출자의무로 인하여 공공부문의 국가경제적 부담이 가중될 것이다.

3. 판　단

직권으로 이 사건 심판청구의 적법요건에 대하여 판단한다.

가. 법률소원 부분

법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 청구인이 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하며 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하고 현재성이란 그 법률이 청구인의 기본권을 명백히 구체적으로 현실 침해하였거나 침해가 확실히 예상되는 경우를 의미하므로, 구체적 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 법률효과가 발생한 경우이거나 간접적, 사실적 또는 경제적 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다는 것이 헌법재판소의 확립된 판례이다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 , 판례집 4, 813, 823; 헌재 2000. 11. 30. 2000헌마79 등, 판례집 12-2, 361, 367 참조).

그런데 이 사건 법률조항은 청구인을 비롯한 국민의 자유와 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 것이 아니고 또한 이 사건 법률조항으로 말미암아 청구인의 법적 지위의 박탈효과가 발생하는 것도 아니다. 즉 이 사건 법률조항과 관계조항으로 말미암아 결과적으로 청구인이 거주하고 있는 문경의 폐광지역이 카지노업 허가지역으로 지정되지 못하였다고 하여 이로 인하여 바로 청구인의 기본권침해 문제가 발생하는 것은 아니다. 나아가 그로 말미암아 청구인이 살고 있는 문경의 폐광지역이 카지노업 허가지역으로 결정되었다면 누릴 수 있었던 경제적 혜택이 상실되었다고 본다 하더라도 이는 간접적ㆍ사실적 또는 경제적 이해관계의 문제일 뿐이다. 결국 청구인의 이 사건 법률조항에 대한 헌법소원심판청구는 기본권침해의 직접성ㆍ현재성ㆍ자기관련성 요건을 갖추지 못하였다 할 것이어서 부적법하다.

나. 공권력불행사 부분

법률의 개폐는 입법기관의 소관사항이므로 법률의 개정을 요구하는 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없다(헌재 1992. 6. 26. 89헌마132 , 판례집 4, 387, 405- 406). 또한 공권력의 불행사에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게

헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 의거하여 기본권의 주체가 그 공권력의 행사를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에 허용되는 것이다(헌재 1994. 6. 30. 93헌마161 , 판례집 6-1, 700, 704; 헌재 1996. 6. 13. 94헌마118 등, 판례집 8-1, 500, 509).

살피건대, 청구인이 헌법 제26조 소정의 청원권의 행사로 청원법 제4조ㆍ제7조의 규정에 따라 정부(소관：산업자원부)에 위와 같은 내용의 개정법률안을 발의하도록 청원을 하거나 국회법 제123조에 따라 국회에 개정입법청원을 할 수 있음을 별론으로 하고, 이 사건 공권력불행사를 두고 위와 같이 청구인이 원하는 내용의 법률개정안을 발의하도록 하는 정부의 작위의무가 헌법에 특별히 구체적으로 규정되어 있는데도 공권력의 주체인 정부가 그 의무를 해태하고 있는 경우라고는 할 수 없다. 이 부분 심판청구도 역시 부적법하다.

4. 결　론

이상과 같은 이유로 청구인의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권　성 김효종 김경일(주심) 송인준 주선회