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판시사항
1.법령에 대한 헌법소원심판청구가 직접관련성 및 현재관련성을 결여하여 부적법하다고 본 사례
2.가.군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라고 한다)상의 연금액을 소비자물가변동률에 따라 조정하도록 한 것이 연금수급자의 재산권·인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하는 것인지 여부(소극)
나.기존의 연금수급자에 대하여도 개정된 물가연동제의 연금액 조정방식을 적용하도록 한 것이 소급입법에 의한 재산권의 침해에 해당하거나 신뢰보호의 원칙에 반하는 것인지 여부(소극)
3.퇴역연금 등의 급여액산정의 기초를 종전에 ‘퇴직 당시의 보수월액’으로 하던 것을 ‘평균보수월액’으로 변경한 것이 소급입법에 의한 재산권 침해 또는 신뢰보호의 원칙 등에 위배하는지 여부(소극)
결정요지
1.법 제21조의2 제2항은 연금 외에 사업소득이나 근로소득이 있는 경우 연금의 일부에 대한 지급을 정지할 수 있도록 이른바 소득심사제도를 규정하면서 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 따라서, 그 소득심사대상에서 제외되는 소득의 범위, 지급정지대상 등은 대통령령의 규정이 마련되어야 비로소 확정할 수 있고 적용될 수 있으므로 법 제21조의2 제2항 및 그 경과규정인 부칙 제6조는 청구인들의 기본권침해에 대한 직접관련성 및 현재관련성이 없어 부적법하다.
2.가.물가연동제에 의한 연금액조정규정의 취지는 화폐가치의 하락 또는 일반적인 생활수준의 향상 등으로 인하여 연금의 실질적 구매력이 점점 떨어질 것에 대비하여 그 실질 구매력을 유지시켜 주어 연금수급자의 생활안정을 기하기 위한 것이지, 연금수급권을 제한하
거나 박탈하는 것이 아니며, 그 내용이 현저히 자의적이라고 볼 수 없다. 따라서 물가연동제에 의한 연금액조정규정 자체는 연금수급권자의 재산권, 인간으로서의 존엄과 가치 또는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것으로 볼 수 없다.
나.법 부칙 제5조는 법 개정 이후의 법률관계만을 규율하고 있을 뿐이므로 진정소급입법에는 해당하지 아니하며, 다만 기존의 법적 상태에 대한 신뢰보호 여부가 문제될 뿐이다. 그런데 물가연동제의 방식에 의한 연금조정을 통해 연금재정의 파탄을 막고 군인연금제도를 건실하게 유지하는 것은 긴급하고도 대단히 중요한 공익인 반면, 보호해야할 연금수급자의 신뢰의 가치는 크지 않고, 신뢰의 손상 또한 연금액의 상대적인 감소로서 그 정도가 심하지 않으므로, 위 부칙조항은 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
3.20년 이상 군인으로 복무하면서 퇴역연금에 대한 기여금을 납입해온 사람이 퇴직하는 경우 장차 받게 될 퇴역연금에 대한 기대는 재산권의 성질을 가지고 있으나 확정되지 아니한 형성 중에 있는 권리이므로, 퇴역연금급여액의 산정기초를 종전의 ‘퇴직 당시의 보수월액’에서 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 변경한 것은 부진정소급입법에 해당되는 것이어서 원칙적으로 허용된다. 다만 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 청구인들에 대한 신뢰보호만이 문제될 뿐인데, 퇴역연금의 산정을 평균보수월액에 기초하도록 개정한 것은 종국적으로 군인연금재정의 악화를 개선하여 연금제도의 유지·존속을 도모하려는 데에 목적이 있고, 그와 같은 입법목적의 공익적 가치는 매우 크다고 하지 않을 수 없으므로 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.
재판관 한대현, 재판관 주선회의 반대의견
입법자로서는 연금재정의 악화를 개선한다는 공익을 달성하면서도 기존 연금수급자들의 신뢰침해를 최소화함으로써 공익과 사익을 조화시키는 방안을 선택하여야만 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다고 할 것인데, 법 부칙 제5조 제1항이 기존 연금수급자들에게도 물가연동제에 의한 연금액조정규정을 적용하도록 한 것은 달성하고자 하는 공익에 비
하여 위와 같이 기존 연금수급자들의 신뢰를 손상하는 정도가 커서 신뢰보호원칙에 위배된다고 하지 않을 수 없다.
재판관 김영일의 반대의견
1.법 제21조의2 제2항은 그 자체로 이미 소득세법상의 사업소득이나 근로소득이 있는 경우에 그 소득과 연계하여 연금을 지급정지하되, 그 지급정지의 상한을 연금의 2분의 1로 하는 지급정지제도를 설정하고 있는 것이므로 청구인들의 연금수급청구권을 제한하고 있는 것이어서 기본권침해의 직접성 요건은 충족된다. 그리고 비록 위 지급정지규정은 2005. 12. 30.을 시한으로 대통령령이 제정될 때부터 시행되는 것이지만, 이는 장래 기본권침해의 발생이 확실히 예견되는 경우로서 기본권침해의 현재관련성도 인정되므로 위 지급정지규정과 경과조치규정에 대하여 본안판단을 하여야 한다.
2.기왕에 종전법률에 의하여 퇴직하여 퇴역연금을 수령하고 있는 자의 퇴역연금청구권은 군인보수인상률연동에 의한 조정을 전제로 한 내용의 권리가 퇴직하여 급여의 사유가 발생할 때 재산권으로 확정되는 것이고, 다만 해마다 그 보수인상률에 의하여 구체적인 연금지급액이 조정될 뿐이므로, 위 연금액조정경과규정(법 부칙 제5조 제1항)은 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 자로부터 퇴역연금청구권이라는 재산권을 소급하여 박탈하는 것으로 그 예외를 인정할 특단의 사정이 없는 한 진정소급입법으로 헌법 제13조 제2항, 제23조에 위배된다고 할 것인데, 이 사건의 경우에는 그 예외를 인정할 특단의 사정이 있는 경우에도 해당되지 아니한다.
심판대상조문
군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 제17조의2(연금액의 조정) ① 연금인 급여는 통계법 제3조의 규정에 의하여 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액 또는 감액한다.
②～④생략
군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 제18조(급여액 산정의 기초) ① 이 법에 의한 급여(제21조 제1항의 규정에 의한 퇴역연금, 제26조 제1항 제1호의 규정에
의한 유족연금 및 제30조의5의 규정에 의한 공무상요양비를 제외한다)의 산정은 급여의 사유가 발생한 날이 속하는 달의 보수월액을 기초로 한다.
② 제21조 제1항의 규정에 의한 퇴역연금 및 제26조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금의 산정은 평균보수월액을 기초로 한다.
③ 생략
군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 제21조의2(퇴역연금의 지급정지 등) ① 생략
② 퇴역연금의 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴역연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 생략
군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 부칙 제5조(연금액 조정에 관한 경과조치) ① 2000년 12월 31일 현재 연금수급자의 연금액은 2000년 12월 31일 현재의 연금액을 기준으로 제17조의2의 개정규정에 의하여 조정한다.
② 생략
군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 부칙 제6조(퇴역연금 등의 지급정지에 관한 경과조치) 제21조의2(제25조에서 준용하는 경우를 포함한다)의 개정규정은 동 규정의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용한다.
군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 제3조(용어의 정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.보수월액이라 함은 군인의 계급과 복무기간에 따라 지급되는 월급여액으로서 봉급과 상여금의 연지급액을 12로 평균한 액 및 대통령령으로 정하는 수당액을 합한 액을 말한다.
2.“평균보수월액”이라 함은 급여의 사유가 발생한 날(퇴직으로 급여의 사유가 발생하거나 퇴직후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다. 이하 같다)이 속하는 달부터 소급하여 3년간(복무기간이 3년 미만인 경우에는 그 복무기간을 말한다)의 보수월액을 군인보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 따라 급여의 사유가 발생한 날의 현재가치로 환산한 후 이를 합한 금액을 해당 월수로 나눈 금액을 말한다.
3. 퇴직이라 함은 전역·퇴역 및 제적의 경우를 말한다.
4.유족이라 함은 군인 또는 군인이었던 자의 사망당시 그에 의하여 부양되고 있던(제31조의 규정에 의한 재해보상금의 지급에 있어서는 부양의 여부에 불구한다) 다음
각목의 1에 해당하는 자를 말한다.
가.배우자(사실상 혼인관계에 있던 자를 포함하며, 퇴직후 61세 이후에 혼인한 배우자를 제외한다.}
나.자녀(퇴직후 61세이후에 출생 또는 입양한 자녀를 제외하되, 퇴직후 60세 당시의 태아는 복무중 출생한 자녀로 본다. 이하 같다)
다. 부모(퇴직일이후에 입양된 경우의 부모를 제외한다)
라.손자녀(퇴직후 61세 이후에 출생 또는 입양한 손자녀를 제외하되, 퇴직후 60세 당시의 태아는 복무중 출생한손자녀로 본다. 이하 같다)
마. 조부모(퇴직일이후에 입양된 경우의 조부모를 제외한다)
5. 기여금이라 함은 급여에 소요되는 비용으로서 군인이 부담하는 금액을 말한다.
6. 부담금이라 함은 급여에 소요되는 비용으로서 국고가 부담하는 금액을 말한다.
②～④생략
군인연금법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17099호로 개정된 것) 제2조(보수월액에 포함되는 수당) 법 제3조 제1항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 수당액”이라 함은 공무원수당규정 제7조 및 별표 2에 의한 정근수당(가산금 중 추가가산금을 제외한다)의 연지급합계액을 12월로 평균한 금액을 말한다.
군인연금법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17099호로 개정된 것) 제2조의2(보수월액의 현재가치 환산) ① 법 제3조 제1항 제2호의 규정에 의한 보수월액의 현재가치로의 환산은 보수월액에 연도별로 군인평균보수인상률을 순차적으로 곱하여 급여의 사유가 발생한 연도의 현재가치로 산정한다.
② 제1항의 규정에 의하여 보수월액을 당해 연도의 현재가치로 환산하는데 적용되는 군인평균보수인상률은 전전년도 10월 말 현재의 전체군인의 보수월액의 총액을 전체군인의 수로 나눈 금액에 대비한 전년도 10월 말 현재의 전체군인의 보수월액의 총액을 전체군인의 수로 나눈 금액의 변동률로 한다. 다만, 군구조조정 등 당해 연도의 특수한 사정으로 군인평균보수인상률이 군인의 월봉급액 인상률과 현저한 차이가 있는 경우에는 군인평균보수인상률과 월봉급액인상률을 고려하여 기획예산처장관과 협의하여 국방부장관이 따로 정할 수 있다.
③ 국방부장관은 군인평균보수인상률을 매년 12월 31일까지 고시하여야 한다.
참조판례
2. 가. 헌재 1994. 6. 30. 92헌가9 , 판례집 6-1, 543
나. 헌재 1998. 9. 30. 97헌바38 , 판례집 10-2, 530
헌재 1998. 11. 26. 97헌바58 , 판례집 10-2, 673
헌재 1999. 4. 29. 94헌바37 등, 판례집 11-1, 289
헌재 2001. 2. 22. 98헌바19 , 판례집 13-1, 212
헌재 2001. 4. 26. 99헌바55 , 판례집 13-1, 869
3.헌재 1989. 5. 24. 88헌가37 등, 판례집 1, 48
헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11
당사자
청 구 인 백○인 외 86인
대리인 변호사 전창열 외 1인
주문
1.군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 제21조의2 제2항 및 부칙 제6조에 대한 청구인들의 심판청구를 각하한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 각 20년 이상 군인으로 복무하다가 2000. 12. 30. 군인연금법의 개정 이전에 퇴역하여 이미 연금을 지급받아 왔거나 그 이후에 퇴역하여 연금을 지급받고 있는 사람들이다.
청구인들은 2000. 12. 30. 개정된 군인연금법 중 연금액을 소비자물가지수변동률에 따라 조정하도록 하는 제17조의2 제1항 및 부칙 제5조 제1항, 퇴역연금 산정의 기초를 보수월액이 아닌 평균보수월액으로 하도록 하는 제18조 제1항 및 제2항, 퇴역연금의 수급자가 연금 외의 소득세법에 의한 사업소득 및 근로소득이 있는 때에는 퇴역연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급정지할 수 있도록 한 제21조의2 제2항 및 부칙 제6조가 소급입법에 의한 재산권의 침해이며, 신뢰보호의 원칙, 평등의 원칙 등에 반한다는 이유로 2001. 3. 22. 위 법률조항들에 대한 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제17조의2 제1항, 제18조 제1항 중 ‘퇴역연금을 제외한다는 부분’ 및 제2항, 제21조의2 제2항, 부칙 제5조 제1항 및 제6조가 헌법에 위반되는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 제17조의2(연금액의 조정) ① 연금인 급여는 통계법 제3조의 규정에 의하여 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액 또는 감액한다.
제18조(급여액 산정의 기초) ① 이 법에 의한 급여(제21조 제1항의 규정에 의한 퇴역연금, 제26조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금 및 제30조의5의 규정에 의한 공무상요양비를 제외한다)의 산정은 급여의 사유가 발생한 날이 속하는 달의 보수월액을 기초로 한다.
②제21조 제1항의 규정에 의한 퇴역연금 및 제26조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금의 산정은 평균보수월액을 기초로 한다.
제21조의2(퇴역연금의 지급정지 등) ② 퇴역연금의 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴역연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
부칙 제5조(연금액 조정에 관한 경과조치) ① 2000년 12월 31일 현재 연금수급자의 연금액은 2000년 12월 31일 현재의 연금액을 기준으로 제17조의2의 개정규정에 의하여 조정한다.
부칙 제6조(퇴역연금 등의 지급정지에 관한 경과조치) 제21조의2(제25조에서 준용하는 경우를 포함한다)의 개정규정은 동 규정의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용한다
〔관련규정〕
군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정된 것) 제3조(용어의 정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.보수월액이라 함은 군인의 계급과 복무기간에 따라 지급되는 월급여액으로서 봉급과 상여금의 연지급액을 12로 평균한 액 및 대통령령으로 정하는 수당액을 합한 액을 말한다.
2.“평균보수월액”이라 함은 급여의 사유가 발생한 날(퇴직으로 급여의 사유가 발생하거나 퇴직후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다. 이하 같다)이 속하는 달부터 소급하여 3년간(복무기간이 3년 미만인 경우에는 그 복무기간을 말한다)의 보수월액을 군인보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 따라 급여의 사유가 발생한
날의 현재가치로 환산한 후 이를 합한 금액을 해당 월수로 나눈 금액을 말한다.
군인연금법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17099호로 개정된 것) 제2조(보수월액에 포함되는 수당) 법 제3조 제1항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 수당액”이라 함은 공무원수당규정 제7조 및 별표 2에 의한 정근수당(가산금 중 추가가산금을 제외한다)의 연지급합계액을 12월로 평균한 금액을 말한다.
제2조의2(보수월액의 현재가치 환산)①법 제3조 제1항 제2호의 규정에 의한 보수월액의 현재가치로의 환산은 보수월액에 연도별로 군인평균보수인상률을 순차적으로 곱하여 급여의 사유가 발생한 연도의 현재가치로 산정한다.
② 제1항의 규정에 의하여 보수월액을 당해 연도의 현재가치로 환산하는데 적용되는 군인평균보수인상률은 전전년도 10월 말 현재의 전체군인의 보수월액의 총액을 전체군인의 수로 나눈 금액에 대비한 전년도 10월 말 현재의 전체군인의 보수월액의 총액을 전체군인의 수로 나눈 금액의 변동률로 한다. 다만, 군구조조정 등 당해 연도의 특수한 사정으로 군인평균보수인상률이 군인의 월봉급액 인상률과 현저한 차이가 있는 경우에는 군인평균보수인상률과 월봉급액인상률을 고려하여 기획예산처장관과 협의하여 국방부장관이 따로 정할 수 있다.
③국방부장관은 군인평균보수인상률을 매년 12월 31일까지 고시하여야 한다.
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견 요지
가. 청구인들의 주장
(1)법 제17조의2 제1항 및 부칙 제5조 제1항에 대하여
이미 퇴직하여 연금을 수령해오고 있던 청구인들은 퇴직당시 이미 현역군인의 보수인상률에 따라 연금액을 지급받을 수 있는 확정된 내용의 권리를
갖게 되었고, 법 개정 이후에 퇴직하여 연금을 지급받기로 선택한 청구인들은 재직 중에 구 법에 따라서 기여금을 납입함으로써 퇴직 후 구 법에 의한 연금수급권을 갖게 되리라는 신뢰이익 내지는 기대권을 가지게 되었다고 할 것이다. 그런데 법 제17조의2 제1항이 전국소비자물가변동률에 따라 연금액을 증감하도록 한 것은 연금수급자들의 연금액의 실질적인 감소를 가져오는 것으로서 청구인들의 헌법상 보장된 재산권인 연금수급권 내지 연금수급기대권을 침해하는 것이다. 그리고 부칙 제5조 제1항이 기존 연금수급자들에 대하여도 법 제17조의2 제1항의 개정규정을 적용하도록 한 것은 소급입법에 의한 재산권의 침해이며, 신뢰보호의 원칙에 반하므로 헌법에 위반된다.
(2)법 제18조 제1항 중 퇴역연금을 제외하는 부분 및 동조 제2항에 대하여
2000. 12. 30. 법 개정 후 퇴직하여 연금을 지급받기로 선택한 청구인들은 임용시부터 퇴직시까지 정상적으로 기여금을 납부하여 왔으며 퇴직당시의 보수월액을 기준으로 연금액을 지급받을 수 있다는 기대권을 가지고 있다고 할 것인데, 위 법률조항에서 평균보수월액에 의해 퇴역연금을 산정하도록 하는 것은 이러한 기대권을 소급하여 박탈하는 것일 뿐만 아니라 합리적인 근거없이 2000. 12. 30. 이전에 퇴직하여 이미 연금을 지급받고 있던 사람과 그 이후 퇴직하여 연금을 지급받게 된 사람을 차별하는 것으로서 평등의 원칙에도 위반된다.
(3) 법 제21조의2 제2항 및 부칙 제6조에 대하여
법 제21조의2 제2항은 퇴역연금수급자에게 사업소득이나 근로소득이 있는 경우 연금의 일부를 지급정지할 수 있도록 규정하고 있는데 이는 소급입법에 의하여 재산권을 침해하는 것이며, 사기업체에 종사하다가 퇴직한 자는 재취업 또는 개인사업을 하더라도 퇴직금이 그대로 유지되는 것과 비교할 때 합리적인 근거없이 사기업체의 퇴직금수여자와 차별하는 것으로서 평등권을 침해하며, 직업선택의 자유, 근로권, 인격권 및 행복추구권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.
나. 국방부장관의 의견
(1) 법 제17조의2 제1항 및 부칙 제5조 제1항에 대하여
연금액을 퇴직당시의 확정된 금액으로 고정시키지 않고 매년 인상하는 이유는 퇴직당시 연금액의 실질가치, 즉 실질적인 구매력을 보전해주기 위한 것이라 할 수 있다. 그런데 더 이상 근로를 제공하지 않는 퇴직자의 경우 퇴직당시 연금액의 실질가치를 보전해주는 가장 적절한 방법은 현직자 보수인상률에 연동시키는 방식이 아니라 물가상승률 등을 고려하여 실질적인 구매력을 반영한 소비자물가변동률에 연동시키는 방식이라 할 것이며, 이것은 타 연금제도와의 형평성을 고려한 합리적인 조치이다.
또한 공적연금은 자신의 기여금을 그대로 되돌려 받는 것이 아니라 현세대소득의 일부를 퇴역세대가 나누어 가지는 상조의 원리를 기반으로 하고 있으므로 현세대의 소득수준 및 연금재정상태에 따라 연금의 수준이 조정될 수 있다. 따라서 소비자물가변동률에 의해 연금액을 조정하도록 기존 연금수급자의 연금수급권의 내용이 변경되었더라도 공적연금제도의 사회보험적 성격 및 그 기본원리에 비추어 소급입법에 의한 재산권의 박탈로 보기 어려우며, 법 개정 이후 퇴직하여 연금을 지급받게 되는 사람들의 연금청구권은 퇴직 혹은 사망시에 비로소 발생하는 것이지 임용시부터 발생하는 것이 아니므로 그 지급에 대해 일정한 요건 하에 제한을 가하더라도 그것이 임용시부터 이미 발생되어 있었던 권리를 소급하여 제한하는 것이라 볼 수 없다.
(2) 법 제18조 제1항 중 퇴역연금을 제외하는 부분 및 동조 제2항에 대하여
구 법의 최종보수월액에 의한 급여의 산정은 부담과 급여간의 연계성이 약하기 때문에 퇴역연금의 산정방식에 있어 3년간의 평균보수월액에 기초하여 산정하도록 개정한 것이다. 법 개정 이전부터 연금을 지급받아오던 사람과 개정 이후에 퇴직하여 연금을 지급받게 된 사람 사이에 급여산정방식의 변경으로 연금액의 차이가 발생하기는 하나 이는 연금제도를 변경하는 과정에서 불가피하게 파생되는 결과로서, 목적의 정당성, 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 형평성 등의 합리적인 근거를 가지고 있으므로 법 개정 이후 연금을 지급받게 된 사람을 불합리하게 차별하는 규정으로 볼 수 없다.
(3) 법 제21조의2 제2항 및 부칙 제6조에 대하여
퇴역연금은 퇴직 후의 소득상실을 보전하여 연금수급자의 생활안정과 복지증진에 기여하고 인간다운 생활을 실현하고자 하는 목적으로 실시되고 있으나, 이는 무제한적으로 보장되는 것이 아니고 사회보장의 보충성 원리에 따라
보호를 필요로 하는 자가 자력으로 생활능력을 구비할 수 있도록 지원하는 정도에 그쳐야 한다. 법 제21조의2 제2항은 이와 같은 보충성의 원리에 따라 퇴직 후 소득이 있는 자에게는 연금급여를 제한하여 과잉급부를 방지하려는 의도에 기한 것이다. 따라서 이를 소급입법에 의한 기득권침해로 볼 수 없으며, 구 법에서는 오히려 공공기관에 재취업한 경우에 한하여 연금지급정지제도를 적용함으로써 공공기관 재취업자와 사기업체 재취업자 및 사업소득자 사이에 형평성의 문제가 제기될 수 있었으나, 법 제21조의2 제2항에서는 민간의 근로소득 및 사업소득이 있는 경우까지 정지대상에 포함시켜 재취업자들간의 공평성을 확보함으로써 실질적 평등을 실현하고 있다. 또한 법 제21조의2 제2항은 직업선택의 자유, 근로권, 인격권 및 행복추구권을 본질적으로 침해한다고 볼 수 없다.
3. 판 단
가. 적법요건에 대한 판단
법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법률조항에 의하여 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 할 것을 요건으로 한다.
법 제21조의2 제2항은 연금 외에 사업소득이나 근로소득이 있는 경우 연금의 일부에 대한 지급을 정지할 수 있도록 하는 규정으로서 종래의 연금지급정지제도에 관한 문제점을 보완하여 이른바 소득심사제도를 도입한 것이라 할 수 있다. 그리고 부칙 제6조는 위 조항의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용하도록 하는 경과규정이다.
그런데 법 제21조의2 제2항에 의한 연금지급정지제도의 전제가 되는 소득심사제도는 위 법률조항만으로는 그 구체적인 내용, 범위 및 한계를 확정할 수 없고, 위 법률조항 후문에서 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있어, 그 소득심사대상에서 제외되는 소득의 범위, 얼마 이상의 소득을 얻는 자를 지급정지대상으로 할 것인지, 소득수준에 따라 어떠한 비율을 적용하여 지급을 정지할 것인지 등에 관한 대통령령의 규정이 마련되어야 비로소 확정할 수 있고 적용될 수 있는데, 그러한 내용을 규정한 대통령령이 아직 제정되지 아니함으로써 위 법률조항은 법 부칙 제1조에 의하여 아직 시행되지 않고 있다.
그렇다면, 법 제21조의2 제2항 및 부칙 제6조는 청구인들의 기본권침해에 대한 직접관련성 및 현재관련성이 없어 부적법하다고 할 것이다.
나. 본안에 대한 판단
(1) 군인연금제도와 연금수급권의 법적 성격
군인연금법은 군인을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 군인 및 그 유족의 생활안정과 복지향상에 기여하는 데에 그 목적이 있는 것으로서(법 제1조) 위와 같은 사회적 위험이 발생한 때에 국가의 책임 아래 보험제도를 통하여 군인의 구제를 도모하는 사회보장제도의 일종이다.
군인연금제도는 위와 같이 보험원리에 입각한 사회보장제도의 하나로서 현역 또는 소집되어 군에 복무하는 군인은 법률에 의하여 당연히 군인연금에 가입되고, 그 급여의 종류와 내용, 기여금의 액수 및 징수방법이 법률로 정하여져 있어 당사자가 선택할 수 없고, 그 각종 급여에 소요되는 비용 중 일부를 국가가 부담함으로써 급부와 반대급부 균형의 원칙이 유지되지 못하며, 보험료라고 볼 수 있는 군인의 기여금의 납부가 법률에 의하여 강제되는 특성을 가지고 있다.
또한 군인연금제도는 연금제도 본래의 기능인 퇴역연금 외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 민간의 산재보험에 해당하는 공무상 재해보상급여, 기타 각종 부조급여를 실시하는 등의 폭넓은 보장기능이 있으며, 아울러 전·현직 군인을 위한 다양한 후생복지 프로그램도 마련하고 있다. 즉, 군인연금제도는 군인이라는 특수직역을 대상으로 한 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로 실시하는 종합적인 사회보장제도이다.
(2) 군인연금법 개정의 배경과 취지
군인연금법상 연금의 재정방식은 급여에 필요한 재원을 확보하기 위하여
일정한 기금을 적립하고, 그 기금을 최대한 활용함으로써 생기는 이윤들을 연금재정에 충당하는 적립방식이다. 이와 같은 적립방식은 매년의 급부비용을 매년 조달하는 부과방식과 비교하여 연금발생 초기에는 수급권자와 급부지출이 적기 때문에 잉여금이 계속 축적되지만, 시간이 지나면서 급부지출이 늘어나 연금수지가 악화되는 특색이 있다.
그런데 군인연금재정은 1973년 첫 적자를 기록한 이후 1975년부터 연금재정적자가 그 절대액이 증가하여 매년 정부의 적자보전 지원이 필요한 상태에 이르러 국고보조가 2001년에 5,615억원, 2002년에는 6,084억원에 이르렀고, 2010년에는 적자가 1조원이 넘을 것으로 예상되는 등 연금재정의 악화문제가 심각하였으며, 그와 같은 재정악화요인은 대체로 다음과 같다. 첫째, 군인연금제도는 1970년 소급기여금제도를 시행하면서 1948. 8. 15.부터 1959. 12. 30.까지 임관된 자에게 참전기간 공로보상차원에서 1960년부터 1969년까지의 소급기여금 납부를 전액 면제해주고 6·25 및 월남참전자에게 전투근무기간의 2배를 가산해 주면서 초기부터 연금재정 적자의 요인이 발생하였다. 둘째, 군인의 낮은 연금부담률과 지나친 연금급여의 인상도 또한 연금재정 적자의 원인이 되었다. 1975년 이후부터 상여금, 정근수당, 장기근속수당, 직무수당 등을 보수월액에 포함시키고 연금액을 재직자의 보수와 자동연계시켜 연금급여를 지속적으로 인상하여 왔으나, 이에 소요되는 비용의 부담률은 그 동안의 우리나라 경제상황, 제도정착의 필요성 등을 감안하여 연금급여의 지출규모보다 계속 낮게 설정되어 왔던 것이다. 셋째, 평균수명의 연장과 군의 조기 정년제로 인한 연금수급자의 증가를 들 수 있다. 통계청의 자료에 의하면, 1997년 평균수명은 74.4세로 1987년에 비하여 4.6세, 1977년에 비하여 9.9세 증가하였다. 그리고 일반공무원의 정년이 57세 - 60세인 것에 비해 군인의 정년은 43세 - 56세로 상대적으로 짧아 연금수급대상자가 많고, 짧은 복무기간에 비해 연금수혜기간이 길다고 할 것인데, 이러한 사정으로 군인연금수급자는 1970년 6,429명에서 2000년에는 55,418명으로 증가하게 되었다. 넷째, 1970년대부터 퇴직일시금 수령을 인정한 공무원연금제도와는 달리 군인연금제도는 1982년까지 법률로 퇴직일시금 수령을 금지하고 국가에 장기적인 부담을 더하는 퇴직연금제도를 강제하였으며, 1982년 이후 퇴직일시금이 인정되고
있으나 현재까지도 연금선택률이 타연금보다 높은 현실이다.
따라서 2000. 12. 정부는 위와 같이 연금수급자의 증가와 연금수급기간의 장기화 등으로 인하여 군인연금 재정이 악화되고 있었으므로 일부 불합리한 연금제도를 개선하면서 정부와 군인의 비용부담률을 상향조정하여 장기적으로 연금재정의 안정을 도모하기 위하여 군인연금법 개정안을 마련하여 국회에 제출하였고, 위 개정법률안은 2000. 12. 23. 국회를 통과하여 2001. 1. 1.부터 시행하게 되었으며(2000. 12. 30. 법률 제6327호), 그 주요 개선내용은 다음과 같다. 첫째, 퇴역연금 및 유족연금의 산정을 퇴직당시의 최종보수를 기준으로 하던 것을 퇴직 전 3년간 평균보수월액을 기준으로 산정한다(제18조 제2항). 둘째, 연금액을 재직자 보수인상률에 따르지 아니하고 전국소비자물가변동률에 따라 매년 조정한다(제17조의2). 셋째, 연금수급자가 공공의 직에 재취업하는 때에만 연금을 감액지급하던 것을 민간부문이나 자영업의 소득이 있는 때에도 연금액의 2분의 1 범위 내에서 감액지급하되 다만 소득파악 등을 고려하여 시행시기는 5년의 범위 내에서 유보한다(제21조의2 및 부칙 제1조 단서). 넷째, 군인과 정부의 비용부담률을 1000분의 75에서 100분의 85로 각 인상한다(제38조 제1항 및 제39조 제1항).
(3)법 제17조의2 제1항 및 부칙 제5조 제1항(연금액조정규정)의 위헌 여부
(가)연금액조정규정의 구체적인 내용과 헌법상 쟁점
먼저 위 법률조항에 의한 급여액조정의 구체적인 내용을 살펴보면 다음과 같다.
통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액 또는 감액하는 방법에 의해 연금액의 조정이 이루어진다(법 제17조의2 제1항). 즉, 당해 연도의 연금액은 [전년도 연금액×(전년도 연평균전국소비자물가지수－전전년도 연평균전국소비자물가지수)/전전년도 연평균전국소비자물가지수×100]으로 계산된다. 이와 같이 조정된 금액은 당해 연도 1월부터 12월까지 변동없이 적용된다(법 제17조의2 제2항).
전국소비자물가변동률에 따라 연금액을 조정하는 것만으로 변화하는 사회·경제적 여건에 충분히 적응할 수 없을 경우에 대비하여 3년마다 정책적으로 연금액을 재조정하는데, 매 연도별로 전국소비자물가변동률이 군인보수변동률과 2퍼센트 이상 차이가 발생할 경우에는 각 연도별로 군인보수변동률과의 차이가 2퍼센트를 초과하지 아니하도록 조정한다{2002. 12. 18. 법률
제6785호로 개정된 군인연금법(이하 ‘개정법’이라 한다) 제17조의2 제3항}. 이와 같은 연금액의 정책조정은 3년마다 실시하는 것이지만, 그 최초의 조정은 물가연동제 실시 후 2년이 경과한 때에 실시하도록 하는 내용의 경과규정을 두었다(2002. 12. 18. 개정된 부칙 제5조 제2항). 제17조의2 제3항의 개정규정에 의한 조정에도 불구하고 동일 근속연수의 상·하 계급간 연금급여액의 역전현상이 발생시에는 별도보전을 통하여 해소되도록 하였다(개정법 부칙 제2항).
이러한 내용의 물가연동제는 군인연금법상의 모든 연금수급자에 대하여 적용되는 것이고, 개정 규정의 시행 이전부터 연금을 받아오던 사람들에 대하여도 물론 적용된다. 다만, 기존 연금수급자들에 대하여는 퇴직 직전의 연금액을 기준으로 소급하여 물가연동을 적용하는 것이 아니라, 제도시행 직전인 2000. 12. 31.의 연금액을 기준으로 향후의 연금액을 위와 같이 조정해 나간다(법 부칙 제5조 제1항).
이상의 내용을 요약해 보면, 현행 군인연금법의 연금액조정방식은 순수한 물가연동제라고 할 수는 없고, 보충적으로 3년마다 다시 조정하되, 매 연도별로 전국소비자물가변동률이 군인보수변동률과 2퍼센트 이상 차이가 발생하는 경우에는 각 연도별로 군인보수변동률과의 차이가 2퍼센트를 초과하지 아니하도록 한다는 점에서 물가연동제를 기초로 하면서도 보수연동제가 어느 정도 가미된 절충형의 조정방식이라고 할 수 있다.
이에 대하여는 첫째, 연금액을 전국소비자물가변동률에 따라 매년 조정하도록 한 것 자체가 입법의 형성재량의 범위를 벗어나 청구인들의 재산권 또는 인간다운 생활을 할 권리의 본질적 내용을 침해하는 것인지의 여부, 둘째, 종래 보수연동제에 의하여 연금액의 조정을 받아오던 기존 연금수급자들에게 법률의 개정을 통하여 물가연동제에 의한 연금액조정방식을 적용하도록 한 것이 소급입법에 의한 재산권의 침해에 해당하는지의 여부, 신뢰보호의 원칙에 위반되어 헌법에 위반되는지의 여부가 문제된다.
(나)물가연동제에 의한 연금액 조정 자체의 위헌 여부
위에서 살펴본 바와 같이 연금수급권은 재산권의 성질을 가지고 있지만, 한편 사회보장적 급여로서 그 급여의 구체적인 내용은 국가의 재정능력 및 기금의 재정상태, 국민전체의 소득 및 생활수준 기타 여러 가지 사회적·경제적 여건이나 정책적 고려사항을 종합하여 합리적인 수준에서 폭넓은 형성재량으로 결정할 수 있는 것이고, 그 결정이 현저히 자의적이지 않는 한 헌법에 위
반된다고 할 수 없다.
위 물가연동제에 의한 연금액조정규정은 위에서 살펴본 바와 같이 누적된 연금재정의 적자로 인하여 기존의 제도를 유지할 경우에는 연금재정악화로 연금제도 자체의 유지·존속이 어렵게 되어 연금재정을 안정시키기 위한 일련의 연금재정개혁의 일환으로 개정된 것으로 그 필요성이 인정된다.
물가연동제에 의한 연금액조정규정의 취지는 화폐가치의 하락 또는 일반적인 생활수준의 향상 등으로 인하여 연금의 실질적 구매력이 점점 떨어질 것에 대비하여 그 실질 구매력을 유지시켜 주어 연금수급자의 생활안정을 기하기 위한 것이지, 연금수급권을 제한하거나 박탈하는 것이 아니며, 그 내용이 현저히 자의적이라고 볼 수 없다. 아울러 개정법 제17조의2 제3항에 의하여 각 연도 군인보수인상률과 물가상승률의 차이가 2% 이상인 경우 3년마다 각 연도별 차이가 2% 이상 나지 않도록 재조정하여 보전해주는 보완장치도 마련하고 있다.
따라서 물가연동제에 의한 연금액조정규정 자체는 연금수급권자의 재산권, 인간으로서의 존엄과 가치 또는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것이다.
(다) 소급입법금지원칙에 위배되는지 여부
청구인들은 기존의 연금수급자들에 대하여도 물가연동제를 적용하도록 한 법 부칙 제5조 제1항이 소급입법에 의한 재산권의 침해에 해당하여 헌법에 위반된다고 주장한다.
헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 …… 재산권을 박탈당하지 아니한다.”고 규정하고 있다. 넓은 의미의 소급입법은, 신법이 이미 종료된 사실관계에 작용하는지 아니면 현재 진행중인 사실관계에 작용하는지에 따라 진정소급입법과 부진정소급입법으로 나눌 수 있고, 전자는 헌법적으로 허용되지 않는 것이 원칙이며 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용될 수 있는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익과 신뢰보호의 요청 사이의 교량과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 1998. 9. 30. 97헌바38 , 판례집 10-2, 530, 539; 1998. 11. 26. 97헌바58 , 판례집 10-2, 673, 680-681 등 참조).
그런데, 위 부칙조항은 신설규정인 법 제17조의2를 그 시행일인 2001. 1. 1.부터 적용함에 있어서 기존 연금수급자들의 연금액을 2000. 12. 31. 현재의 연금액을 기준으로 조정한다는 내용으로서 기존 연금수급자들에 대한 연금액의
조정을 종래의 보수연동의 방식에서 물가연동의 방식에 의하도록 변경하고 있는 것이다. 이와 같은 내용의 위 부칙조항은 법 개정 이후의 법률관계만을 규율하고 있을 뿐이므로 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니한다. 이와 같이 법률의 개정에 의하여 기존의 법적 상태를 새로운 법적 상태로 변경하는 경우에는 새로운 법률이 기존의 법적 상태에는 아무런 영향을 미치지 못하는 것이므로 법률의 소급효는 문제될 여지가 없고, 다만 그 법적 상태를 변경함에 있어서 기존의 법적 상태에 대한 신뢰를 법치국가적 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지가 문제될 뿐이다(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37 등, 판례집 11-1, 289, 318-319 참조).
한편 청구인들은 기존 연금수급자들이 가지는 연금수급권의 내용이 이미 법률 개정 이전에 불가변적으로 확정된 재산권임을 전제로 하여 입법자가 법률의 개정을 통하여 이미 확정된 연금수급권의 내용을 사후에 변경하는 것은 소급입법에 의한 재산권의 박탈에 해당한다고 주장한다.
그러나 군인연금법상의 연금수급권은 어느 정도 재산권의 성질도 갖고 있으나 기본적으로는 사회적 기본권으로서 그 연금수급권의 내용에 관하여는 입법자가 인간의 존엄과 가치, 인간다운 생활을 할 권리 등 기본권의 본질적 내용을 침해하지 아니하는 범위 안에서 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 가지 사회적·경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 이를 결정할 수 있고, 또한 그와 같은 사정의 변화에 맞추어 그 내용을 변경할 수도 있는 것이다. 따라서 연금수급권의 내용이 처음부터 불가변적으로 확정된 재산권임을 전제로 한 소급입법금지의 원칙에 위배된다는 청구인들의 위 주장은 받아들일 수 없고, 다만 그 내용의 변경이 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것인지 여부가 문제될 뿐이다.
(라) 신뢰보호의 원칙에 위배되는지 여부
신뢰보호의 원칙은 법치국가의 원칙으로부터 도출되는 것으로서 이 원칙에 의하면, 새로운 입법으로 말미암아 기존의 법질서에 대한 당사자의 합리적이고도 정당한 신뢰가 무너져 당사자가 큰 손해를 입는 경우에 새로운 입법이 목적으로 하는 공익이 당사자가 입는 손해를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 허용될 수 없는 것이지만, 과연 새로운 입법이 신뢰보호의 원칙을 위배한 것인지 여부를 판단하기 위하여는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등을 새 입법이 목적으로 하는 공익과
그런데, 위 물가연동제에 의한 연금액조정규정이 신설된 것은 기존제도에 의한 수급구조의 불균형으로 인하여 연금재정이 악화되고 있으므로 연금액의 조정을 물가연동제의 방식에 의하도록 변경함으로써 연금지출의 증가폭을 줄여 재정악화를 해결하고자 하기 위한 것이다. 그리고 위 법률조항의 적용에 관한 경과규정인 법 부칙 제5조 제1항은 기존의 연금수급자들에 대하여도 물가연동제의 방식을 적용함으로써 물가연동제에 의한 연금재정의 개선효과가 즉시 나타나도록 하였다.
이와 같이 경과규정에 의하여 물가연동제의 방식에 의한 연금액의 조정을 기존의 연금수급자들에 대하여 적용하도록 함으로써 달성하려는 공익은 연금재정의 악화를 개선하여 연금제도의 유지·존속을 도모하려는 데에 있고, 그와 같은 공익적 가치는 매우 크다고 하지 않을 수 없다.
한편 종전의 연금수급자들은 보수연동제의 방식에 의한 연금액조정을 통하여 물가상승률에 비하여 상대적으로 높게 인상된 연금을 지급받아 왔고, 그러한 연금액의 조정이 상당기간 지속됨으로써 앞으로도 현역군인의 보수인상률에 맞추어 연금액도 같은 비율로 조정되리라는 기대가 형성되어 있던 것은 부인할 수 없다.
그러나 연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음세대의 부담정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이고, 군인연금제도에 대한 적정한 신뢰는 “퇴직 후에 연금을 받는다”는 데에 대한 것이지, “퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다”는 데에 대한 것으로 볼 수는 없다. 연금수급자는 단순히 기존의 기준에 의한 연금지급이 지속될 것이라는 기대 하에 소극적인 연금수급을 하였을 뿐이지, 그 신뢰에 기한 어떤 적극적 투자행위를 한 것이라고 볼 수는 없다.
또한 개정법은 각 연도 보수변동률과 물가변동률이 2퍼센트 이상 차이가 나는 경우 3년마다 그 이상 차이가 나지 않게 조정하도록 하여 기존제도에 대한 신뢰에 어느 정도 배려를 하고 있다.
그렇다면, 보호해야할 연금수급자의 신뢰의 가치는 크지 않고, 신뢰의 손상 또한 연금액의 상대적인 감소로서 그 정도가 심하지 않는 반면, 연금재정의 파탄을 막고 군인연금제도를 건실하게 유지하는 것은 긴급하고도 대단히 중요한 공익이므로 위 부칙조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수
없다.
(4)법 제18조 제1항 중 퇴역연금을 제외하는 부분 및 동조 제2항(연금급여액산정기초규정)의 위헌 여부
(가) 소급입법금지원칙에 위배되는지 여부
퇴역연금 등의 급여액산정의 기초를 종전에 ‘퇴직 당시의 보수월액’으로 하던 것을 ‘평균보수월액’으로 변경한 것이 소급입법에 의한 청구인들의 재산권을 침해하여 헌법 제13조 제2항 및 제23조 제1항에 위반되는지의 여부가 문제된다.
그런데 앞서 본 바와 같이 소급입법은 진정소급입법과 부진정소급입법으로 구분되는바, 위 법률규정은 20년 이상 군인으로 복무하면서 퇴역연금에 대한 기여금을 납입해온 사람이 법 개정 이후 퇴직하는 경우 장차 받게 될 퇴역연금에 대한 급여액의 산정기초를 종전에 ‘퇴직 당시의 보수월액’으로 하던 것을 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 변경한 것이므로, 위 퇴역연금에 대한 기대는 재산권의 성질을 가지고 있으나 확정되지 아니한 형성 중에 있는 권리로서 이는 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 이른바 부진정소급입법에 해당되는 것이어서 원칙적으로 허용된다고 할 것이다.
따라서 이는 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 청구인들에 대한 신뢰보호만이 문제될 뿐 소급입법에 의한 재산권박탈의 문제는 아니므로, 위 법률조항은 소급입법에 의한 재산권박탈금지의 원칙을 선언하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다.
(나) 신뢰보호의 원칙 위배 여부
앞에서 살펴본 바와 같이 새로운 입법이 신뢰보호의 원칙을 위배한 것인지 여부를 판단하기 위하여는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등을 새 입법이 목적으로 하는 공익과 종합적으로 비교·형량하여야 한다.
군인연금제도가 제정·시행된 이래 2000. 12. 30. 개정되기 전까지 근 40여 년 동안 연금급여를 지속적으로 ‘최종보수월액’을 기초로 산정하여 왔으므로 그에 대한 신뢰는 장기간 형성되어 온 것이 사실이다.
그러나 위에서 본 바와 같이 연금급여의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 국회가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 연금기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 보다 폭넓은 입법재량으로 결정할 수 있다. 연금급여의 후
불임금적 성격을 고려할 때, 오히려 그 퇴역연금급여는 최종보수월액이 아니라 군인으로 재직한 전 기간 평균보수월액으로 하는 것이 그 성격에 부합할 것임에도 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 개정한 것은 그 자체의 합리성과 타당성이 인정될 뿐만 아니라, 법 개정 전 보수월액을 기초로 산정한 퇴역연금액에 비하여 평균보수월액을 기초로 산정한 퇴역연금액이 약 2% 남짓 밖에 차이가 나지 않아 그 개정으로 인하여 연금액이 감소되는 정도도 크지 아니하다.
아울러 위 법률조항에서 퇴역연금의 산정을 평균보수월액에 기초하도록 개정한 것은 앞에서 본 바와 같이 연금산정기준을 퇴역 당시의 최종보수로 함에 따른 고급여의 문제점을 개선하여, 종국적으로 군인연금재정의 악화를 개선하여 연금제도의 유지·존속을 도모하려는 데에 목적이 있고, 그와 같은 입법목적의 공익적 가치는 매우 크다고 하지 않을 수 없다.
따라서 위 법률조항이 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이라고 보기는 어렵다.
(다) 평등의 원칙 위배 여부
청구인들은 위 법률규정이 합리적인 근거없이 2000. 12. 30. 이전에 퇴직하여 이미 연금을 지급받고 있던 사람과 그 이후 퇴직하여 연금을 지급받게 된 사람을 차별하는 것으로서 평등의 원칙에도 위반된다고 주장한다.
1) 헌법 제11조 1항이 보장하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니며 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안된다는 상대적·실질적 평등을 뜻한다. 따라서 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 위반될 뿐이다(헌재 1989. 5. 24. 88헌가37 등, 판례집 1, 48, 54; 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11, 24 참조).
특히 사회보장적 급여인 연금제도와 같은 수혜적 성격의 법률에 있어서는 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 제정된 법률의 내용이 객관적으로 인정되는 합리적인 근거를 전혀 가지지 못하여 현저히 자의적일 경우에만 헌법에 위반된다고 할 수 있다. 따라서 기존 연금수급자는 보수월액에 의한 퇴직연금을 지급받도록 그대로 두면서 2001. 1. 1. 이후 퇴직하여 연금을 지급받게 되는 연금수급자는 평균보수월액에 의한 퇴직연금을 지급받도록 하는 것이 합리적인 근거없는 자의적인 차별인지가 문제된다.
2)연금수급자의 퇴역연금청구권은 군인의 퇴직으로 인하여 비로소 발생하
는바, 기존의 연금수급자는 퇴직시에 당시 시행되던 구 법에 의하여 산정된 퇴역연금, 즉 보수월액에 퇴역연금지급률을 곱한 금액을 지급받을 권리를 가지게 되었다.
반면, 신규 연금수급자는 위 법률조항이 시행된 2001. 1. 1. 이후 퇴직함으로써 비로소 퇴역연금청구권이 발생하는바, 이러한 퇴역연금의 금액, 지급시기 등과 같은 퇴직연금수급권의 내용은 원칙적으로 입법자가 사회정책적 고려와 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭 넓게 그의 형성재량으로 결정할 수 있는 사항으로서, 위에서 살펴본 바와 같이 군인연금재정의 악화를 개선하여 연금제도의 유지·존속을 도모하기 위하여 퇴역연금의 산정을 평균보수월액에 기초하도록 위 법률조항을 개정한 것은 입법자의 입법형성의 자유 범위 내라고 할 것이다.
따라서 2001. 1. 1.을 기준으로 그 이전에 퇴직한 사람과 그 이후에 퇴직한 사람 간에 퇴역연금액 산정의 기초를 달리한 것을 두고 명백히 불합리하다거나 이들을 자의적으로 차별하는 것으로 볼 수는 없다.
4. 결 론
이상의 이유로 법 제21조의2 제2항 및 부칙 제6조에 대한 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 한대현, 재판관 주선회의 아래 5.와 같은 반대의견, 재판관 김영일의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 한대현, 재판관 주선회의 반대의견
우리는, 연금액의 조정을 전국소비자물가변동률에 연동하여 조정하도록 한 법 제17조의2 제1항을 그 법 시행 전에 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 자에게도 적용하도록 한 경과조치규정인 법 부칙 제5조 제1항이 신뢰보호의 원칙에 어긋난다고 판단되므로, 다음과 같이 반대의견을 개진하는 바이다.
우선 다수의견이 본 바와 같이 연금액의 조정을 물가연동제의 방식에 의하도록 변경한 것이 연금지출의 증가폭을 줄여 연금재정의 악화를 개선하고자 하는 공익을 위한 것임은 인정한다. 그리고 기존의 연금재정의 부실을 보전하여 연금기금을 확보하기 위한 여러 가지 방안 중에 어떠한 방법을 설정하고 조합하여 연금제도를 개혁할 것인가는 원칙적으로 국회의 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다고 할 수 있다. 그러나, 입법자는 그 입법재량을 행사함에 있어 신뢰보호의 원칙이나 비례의 원칙 등 헌법상의 제원칙에 부합하도록 해야 함
은 물론이다.
그런데 군인에 대한 퇴역연금제도는 기본적으로 사회보장급여의 성격을 가지는 외에 특히 우리나라의 경우 후불임금적 성격도 아울러 가지고 있다. 연금액을 보수인상률에 따라 조정해온 것은 군인연금법이 제정된 1963년 이래 약 40년 가까이 지속적으로 시행되어 왔으며, 그 제도 자체의 합리성과 합목적성이 폭넓게 인정되어 왔고, 2000. 12. 30. 법 개정 이전에 이미 퇴직하여 퇴역연금을 수령해오고 있던 청구인들의 입장에서도 이러한 제도가 단시일 내에 변경 또는 폐지되리라고는 예상할 수도 없었을 것이다. 이와 같이 형성된 신뢰는 국가가 제정한 법률의 규정에 의하여 형성된 것으로서 단순한 가능성이 아닌 확정적인 법률효과에 바탕을 둔 것일 뿐만 아니라 장기적이고 지속적인 것이어서, 그러한 신뢰가 바뀔 것이라고는 쉽사리 예견할 수 없을 것이므로 그 신뢰는 견고하다고 볼 수 있다.
또한 국방부가 제출한 자료에 따르면 2000년 대비 보수상승률이 2001년 12.8%, 2002년 25.7%(2001년 대비는 11.4%)인 반면, 2000년 대비 물가상승률은 2001년 2.3%, 2002년 6.5%(2001년 대비는 4.1%)인바, 이에 따라 받게 될 물가연동의 퇴역연금과 종전 군인보수연동의 그것과의 차액을 계산하여 보면, 예컨대 25년 근속한 중령 15-2호봉의 경우 그 기준보수액을 1,528,170원으로 하여, 2001년은 종전제도에 비하여 월 160,460원, 연 1,925,520원을, 2002년은 월 292,870원, 연 3,514,440원을 적게 받게 되고, 27년 근속한 준위 26호봉의 경우 그 기준보수액을 1,393,880원으로 하여 2001년은 종전제도에 비하여 월 146,360원, 연 1,756,320원을, 2002년은 월 267,140원, 연 3,205,680원을 적게 받게 된다. 그렇다면 위 연금액조정의 경과조치규정으로 인한 신뢰의 손상정도가 결코 적다고 할 수 없을 것이다.
한편 기존의 연금재정의 부실을 보전하여 연금제도로서 기능을 유지·보전하기 위하여는 일정액의 연금기금이 확보되어야 하는바, 그에 대한 방안으로 상정해 볼 수 있는 것으로는 군인연금의 수급자나 정부의 기여율을 높이는 방법, 특히 정부의 기여율을 군인의 기여율보다 높게 하는 방법, 연금급여수준을 낮추는 방법, 나아가 군인연금제도·공무원연금제도·사립학교교직원연금제도의 기본적인 체계를 국민연금제도와 더불어 전체적으로 개혁하는 방법, 군인연금특별회계의 일반회계로의 전환 방안이나 군인연금특별회계에 대한 장기적인 국고보조를 통한 군인연금재정의 자립 방안 등이 있을 수 있고, 또한 이들을 병행하는 방안 등이 있을 수 있다.
입법자로서는 이러한 방안 중 연금재정의 악화를 개선한다는 공익을 달성하면서도 기존 연금수급자들의 신뢰침해를 최소화함으로써 공익과 사익을 조화시키는 방안을 선택하여야만 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다고 할 것인데, 기존 연금수급자들에게도 물가연동제에 의한 연금액조정규정을 적용하도록 한 것은 달성하고자 하는 공익에 비하여 위와 같이 기존 연금수급자들의 신뢰를 손상하는 정도가 커서 신뢰보호원칙에 위배된다고 하지 않을 수 없다. 이는 법 제18조 제2항에서 퇴역연금의 산정기초를 최종보수월액에서 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 개정하면서 법 부칙 제2조에서 ‘이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대한 급여에 관하여는 종전의 규정에 의한다.’고 하여 기존 연금수급자들의 신뢰를 보호하는 경과규정을 두었다는 점과 비교하더라도 물가연동제에 의한 연금액조정을 기존 연금수급자들에 대해서도 적용되도록 한 위 부칙규정은 기존 연급수급자들의 신뢰를 심히 침해하는 것이라 하지 않을 수 없다.
나아가 군인연금기금의 재정부실원인은 다수의견도 지적한 바와 같이 정부 및 연금수급대상자의 낮은 기여금부담률, 급여기준의 상향조정, 평균수명의 연장 및 특히 가입대상자인 직업군인의 수가 일정하게 유지되고 있는데 반해 계급정년제 도입에 따른 조기퇴직경향의 일반화 등에 따른 연금수급자의 급증 등에 있으나, 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 외국군의 연금제도는 전액을 국가가 부담하거나 군인에 비하여 국가가 높은 부담을 하며 군인연금비용이 국방비에서 차지하는 비중이 7～17%인 것에 비하여 우리나라의 경우 2000년 군인연금에 대한 국고보조금이 국방비에서 차지하는 비중이 3.6%로서 외국군에 비해 낮은 것도 사실이다. 그렇다면 재정부실보전을 위한 위와 같은 여러 가지 방안 중에서 외국군과 같이 연금지출소요를 국가가 전액 또는 대부분을 부담하는 것은 어렵다 하더라도 정부의 기여율을 군인의 기여율보다 높게 하거나, 군인연금특별회계의 일반회계로의 전환 방안이나 군인연금특별회계에 대한 장기적인 국고보조를 통한 군인연금재정의 자립 방안 등과 같이 이미 퇴직이라는 급여의 사유가 발생하여 퇴역연금을 수령하고 있는 자의 신뢰를 심히 손상하지 않고도 입법목적을 달성할 수 있는 방안이 있음에도 위 부칙조항에서 기존 연금수급자들에게까지 위 물가연동에 의한 연금급여액조정규정을 적용하도록 한 것은 필요최소한의 범위를 넘어선 과도한 제한이라고 보지 않을 수 없다.
우리 헌법재판소는 2001. 9. 27. 국세관련경력공무원에 대하여 세무사자격
을 부여하는 제도를 폐지하고, 그 경과조치로 2000. 12. 31. 현재 종전규정에 해당하는 자, 즉 국세에 관한 행정사무에 종사한 경력이 10년 이상인 자로서 그 중 일반직 5급 이상 공무원으로서 5년 이상 재직한 경력이 있는 자의 요건을 갖춘 자에 한하여 종전의 규정에 의하여 시험없이 세무사자격을 부여한다는 경과조치를 마련하고, 아직 그 요건을 갖추지 못한 세무공무원의 경우에는 바로 세무사자격을 부여하지 아니하고 개정법에 의하여 일반인과 마찬가지로 세무사자격시험을 통하여 그 자격을 취득하도록 하며, 다만, 제1차 시험전부면제, 제2차 시험과목 일부면제라는 경과조치를 둔 세무사법(1999. 12. 31. 법률 제6080호로 개정된 것) 부칙 제3항이 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙에 위반된다고 하여 헌법불합치결정을 한 바 있다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152 , 판례집 13-2, 338 참조). 그리고 같은 날 변리사법(2000. 1. 28. 법률 제6225호로 개정된 것) 부칙 제3항에 대하여도 같은 취지로 헌법불합치결정을 한 바 있다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마208 등, 판례집 13-2, 363 참조).
위 결정은 아직 종전법에 의하여 세무사나 변리사의 자격취득요건을 갖추지 아니한 자에 대하여 그것도 ‘제1차 시험면제, 제2차 시험과목 일부면제’라는 혜택을 부여하는 경과조치를 마련하고 있음에도, 이를 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 보았는데, 이 사건 경과조치규정이 이미 퇴역연금급여의 사유가 발생하여 연금을 수령하고 있는 자에 대하여 그 신뢰를 보호하는 경과조치를 전혀 두지 아니하고 개정법의 기준을 적용하도록 한 것에 대하여는 신뢰보호원칙에 어긋나지 아니한다고 보는 것은 위 판결의 취지와 심히 모순된다고 보지 않을 수 없다.
따라서, 전국소비자물가변동률에 연동하여 조정하도록 한 개정 연금액조정규정을 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 자에게도 적용하도록 한 경과규정은 신뢰보호의 원칙에 위반되므로 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다.
이상의 이유로 우리는 다수의견에 반대하는 것이다.
6. 재판관 김영일의 반대의견
나는 위 법 제21조의2 제2항 및 부칙 제6조에 대한 청구부분에 대하여는 기본권침해의 직접관련성·현재관련성이 결여되었다고 부적법각하할 것이 아니라, 그에 대하여 기본권구제의 실효성을 위하여 본안판단을 하여야 하고, 법 부칙 제5조 제1항은 퇴역연금액조정을 보수인상률연동에서 물가상승률연동으로 하도록 퇴역연금급여의 내용을 질적으로 변경하고, 이를 이미 퇴직하여 확정된 퇴역연금급여를 수령하고 있는 자에게도 소급하여 적용하도록 하
는 것으로, 헌법이 금지하고 있는 소급입법에 의하여 청구인들의 재산권을 침해한 것이어서 헌법 제13조 제2항, 제23조에 위반된다고 판단되므로, 다음과 같은 반대의견을 밝히는 바이다.
가. 지급정지규정에 대한 청구부분
다수의견은 위 지급정지규정만으로는 연금의 지급정지금액이 정해지는 것이 아니고 대통령령에 의하여 비로소 구체적으로 어떠한 소득이 있는 경우 어느 범위에서 지급정지될 것인지가 결정될 것이라는 이유로 기본권침해의 직접관련성이 없고, 위 지급정지규정은 현재 시행되고 있지 아니하고 5년의 범위 내 즉, 2005. 12. 30. 내에 대통령령이 정하는 날로부터 시행되므로 기본권침해의 현재관련성이 없다고 한다.
그러나 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면, 그 법규범의 권리침해의 직접성은 인정되고(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1 , 판례집 1, 9, 19; 헌재 1991. 3. 11. 90헌마28 , 판례집 3, 63, 75; 헌재 1997. 7. 16. 97헌마38 , 판례집 9-2, 94, 104 각 참조), 그 법규범이 시행령을 예정하고 있다고 하여 다르지 않다고 할 것이다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마13 , 판례집 8-1, 126, 134-135 참조). 그리고 기본권침해가 장래 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면, 기본권구제의 실효성을 위하여 침해의 현재성을 인정할 수 있고(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 669; 헌재 1996. 8. 29. 95헌마108 , 판례집 8-2, 167, 175; 헌재 1998. 10. 15. 98헌마168 , 판례집 10-2, 586, 595; 헌재 1999. 5. 27. 98헌마214 , 판례집 11-1, 675, 694-695; 헌재 2001. 6. 28. 2000헌마111 , 판례집 13-1, 1418, 1423 각 참조), 또한 법률이 헌법소원의 대상이 되려면, 현재 시행 중인 유효한 법률이어야 함이 원칙이나 법률이 일반적 효력을 발생하기 전이라도 이미 공포되어 있고, 그로 인하여 사실상의 위험성이 이미 발생한 경우에는 예외적으로 침해의 현재성을 인정하여 이에 대하여 곧 헌법소원을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이다(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201 , 판례집 6-2, 510, 523-524; 헌재 2000. 6. 29. 99헌마289 , 판례집 12-1, 913, 935 참조).
그런데 이 사건 지급정지규정은 그 자체로 이미 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득이나 같은 법 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 경우에
그 소득과 연계하여 연금을 지급정지하되, 그 지급정지의 상한을 연금의 2분의 1로 하는 지급정지제도를 설정하고 있는 것이므로 그 자체로 청구인들의 연금수급청구권을 제한하고 있는 것이고 그 시행령 제정에 관계없이 이 사건 지급정지규정의 합헌성 여부는 여전히 남아 있는 것이어서, 직접성 요건은 충족되었다고 할 것이다. 아울러 이 사건 지급정지경과조치규정은 더더구나 시행령제정과의 관계가 더욱 희박하다. 직접성요건이 결여되었다고 보는 다수의견에 의하면, 결국 시행령이 제정된 후 그 시행령을 다투라는 것인데, 그 시행령조항을 다투는 것으로는 부족하고, 결국 근로소득이나 사업소득이 있는 경우 연금액의 2분의 1을 상한으로 지급정지하도록 하는 제도를 설정한 위 법률규정을 전제로 그 법률조항과 아울러 다툴 수밖에 없을 것이라는 점을 생각할 때, 그 견해는 타당하다고 할 수 없다.
그리고 비록 그 지급정지규정이 현재 시행되고 있지 아니하고 그 시행은 2005. 12. 30.을 시한으로 대통령령이 제정될 때부터 시행되는 것이지만, 시행령의 내용으로 그 모법의 합헌성이 보강되는 것도 아니며, 이는 장래 기본권침해의 발생이 확실히 예견되는 경우로서 우리 헌법재판소가 그 현재관련성을 예외적으로 인정한 전형적인 사례에 해당되는 것이다. 나아가 이 사건의 경우는 오히려 시행령이 제정되지 않으므로 아직 시행되고 있지 아니한 새로운 지급정지제도의 합헌성을 담보할 수 있는 헌법적 기준을 시행령 제정 전에 미리 분명히 밝혀줌으로써 헌법에 부합되는 제도를 시행할 수 있게 하는 것이 규범통제의 효율성, 소송경제성 등에 비추어 보아 타당하다고 판단된다. 그렇지 않고 이를 각하하는 것은 본안판단을 회피하는 것이라는 비난을 면하기 어렵다고 생각된다. 더구나 이 사건 청구인들은 모두 이해당사자이어서 그와 같은 이유로 위 규정에 대하여 각하결정을 한다면, 필히 다시 청구할 것임을 미루어 볼 때 더욱 그러하다고 할 것이다.
따라서 이 사건의 경우에 법 소정의 사업소득이나 근로소득이 있는 때, 그 연금지급액의 2분의 1을 상한으로 연금지급을 정지할 수 있도록 한 새로운 지급정지제도의 위헌여부에 대하여, i) 사업소득이 있는 경우에도 지급정지하는 것이 헌법상 타당한지, ii) 사기업체에 종사하여 소득을 받는 경우에도 지급정지하는 것이 헌법상 적절한지, iii) 그 2분의 1의 상한 규정만으로 헌법상 위임입법의 기준으로 충분한지, 구체적으로는 연금수급자가 퇴직 후 재취업을 하거나 개인사업을 영위하여 얻은 소득과 지급정지하여 받게 될 연금액의 합계가 퇴직 후 새로운 소득이 없었을 때 연금법상 받게 될 퇴역연금액보다
적어도 되는지, iv) 위 지급정지규정으로 인하여 연금수급자의 직업선택의 자유나 근로의 권리 등을 부당하게 제약하는 점은 없는지, 그리고 v) 이미 퇴직하여 급여의 사유가 발생한 자에게 적용하도록 한 경과조치규정이 소급입법금지의 원칙에 위배되는지의 여부 등에 대하여 명확히 판단해 줌으로써 앞으로 최소한 2005. 12. 30.에는 시행될 지급정지제도의 헌법상 허용기준을 설정하여 그 합헌성을 담보해주는 것이 타당하다고 판단되므로, 이 사건에서 위 지급정지규정과 경과조치규정에 대하여 본안판단을 하여야 한다고 보는 것이다.
나.물가연동에 의한 급여액조정의 경과조치규정에 대한 청구부분
우리 헌법 제13조 제2항에 의하면, “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 않는다.”고 규정하여 이미 종료된 사실관계에 작용하는 진정소급입법은 헌법적으로 허용되지 않는 것이 원칙이며, 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용될 수 있을 뿐이다(헌재 1995. 10. 26. 94헌바12 , 판례집 7-2, 447, 457-459; 헌재 1998. 11. 26. 97헌바58 , 판례집 10-2, 673, 680; 헌재 2001. 4. 26. 99헌바55 , 판례집 13-1, 869, 884; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 공보 71, 633, 638 각 참조).
소급입법은 신법이 이미 종료된 사실관계에 작용하는지, 아니면 현재 진행 중인 사실관계에 작용하는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는데(헌재 2001. 4. 26. 99헌마55 , 판례집 13-1, 869, 884; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 공보 71, 633, 638 참조), 위 연금액조정경과규정의 적용대상이 되는 퇴역연금수령자는 이미 퇴직하여 퇴역연금급여의 사유가 발생하여 보수인상률연동으로 조정하는 연금급여를 내용으로 하는 퇴역연금을 수령하고 있는 자로서 위 연금액조정경과조치규정이 그와 같은 퇴역연금수령자에 대하여 소비자물가변동률을 적용하여 연금액을 조정하도록 하는 것은 이미 ‘퇴직’이라는 사실관계가 종료된 것에 소급적으로 작용하는 것으로서 진정소급입법에 해당한다고 하지 아니할 수 없다. 비록 퇴역연금일시금이 아니라 퇴역연금을 선택하여 급여사유종료시까지 매월 법 소정의 일정급여액을 지급받게 되는 것이지만, 그것은 그와 같은 선택의 결과 그 연금급여의 지급방법이 다른 것일 뿐이다. 즉 퇴역연금제도는 군인이 퇴직하는 경우를 상정하여 그 후 또는 노후 본인과 유족의 생활보장과 복리증진을 도모하고자 하는 것으로 재직 중 본인 및 국가의 일정률의 기여와 부담을 조건으로 그 연금급여의 내용이 정해지는 것이고, 퇴직이라는 급여사유가 발생하면 그 퇴역연금급여청구권은
효력을 발하게 되므로, 이로써 그 퇴역연금제도에 관한 구성요건적 사실관계는 종료되고, 이에 따라 다만 연금지급이라는 당시 연금법에 따른 급여의 이행만이 남게 되는 것일 뿐이다.
그리고 구체적인 연금급여액을 해마다 군인의 보수인상률에 연동하여 조정하는 퇴역연금제도와 소비자물가인상률에 연동하여 조정하는 퇴역연금제도는 단순히 결과에 있어서 구체적인 급여액의 증감이라는 ‘양적인 차이’에 불과한 것이 아니라, 그 내용에 있어서 연금제도의 ‘질적인 변동’을 의미하는 것으로서 단순히 후일 연금급여액을 부가적으로 증액하는 연금액조정제도 이상의 것이다. 다시 말하면, 구체적인 퇴역연금급여액을 보수인상률에 따라 지급한다는 것은 비록 퇴직하였지만 그 직위에 상응하는 보수에 맞추어 그 기준에서 지급한다는 의미이고, 물가상승률에 따라 조정한다는 것은 퇴직 직전의 보수수준에서 인플레율을 감안하여 단순히 실질적인 구매력을 보전한다는 의미에 불과하다. 아울러 위 연금액조정경과조치규정은 위와 같은 연금제도의 질적 변동을 이미 퇴직하여 급여의 사유가 발생한 자에 대하여 즉, 사실관계가 이미 종료된 것에 소급적으로 적용하고 있는 것이다.
또한 군인연금제도는 항상 그 보수와 연계하여 설정되는 것으로서 전체적으로 군인의 급여체계라는 점에서 볼 때, 이미 퇴직하여 급여의 사유가 발생한 자에 대하여는 이미 연금법관계에서는 그 사실관계가 종료한 것으로 보아야 하고, 그 급여체계나 보수수준은 퇴직 당시 연금법에 따라 규율되는 것이므로, 후일 연금법을 개정하여 그에 적용한다는 것은 진정소급입법이라고 보지 않을 수 없고, 그것이 헌법상 허용되려면 그 소급입법을 인정할 예외적인 불가피한 사유가 있어야 할 것이다.
따라서 이 사건과 같이 기왕에 종전법률에 의하여 퇴직하여 퇴역연금을 수령하고 있는 자의 경우에 그 퇴역연금청구권은 종전법률규정 즉, 군인보수인상률연동에 의한 조정을 전제로 한 내용의 권리가 퇴직하여 급여의 사유가 발생할 때 재산권으로 확정되는 것이고, 다만 해마다 그 보수인상률에 의하여 구체적인 연금지급액이 조정될 뿐이라고 할 것이므로, 위 연금액조정경과규정은 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 자로부터 퇴역연금청구권이라는 재산권을 소급하여 박탈하는 것으로 그 예외를 인정할 특단의 사정이 없는 한 진정소급입법으로 헌법 제13조 제2항, 제23조에 위배되어 헌법에 위반된다고 할 것인데, 아래에서 보는 바와 같이 이 사건의 경우에는 그 예외를 인정할 특단의 사정이 있는 경우에도 해당되지 아니한다.
연금재정적자를 개선하기 위한 연금제도개혁에 있어서 위 경과조치규정처럼 이미 연금을 수령하고 있는 자의 연금수급권을 소급적으로 제한하지 않더라도 위의 5. 반대의견에서 자세히 논증한 바와 같이 연금기금의 재정부실원인에 즉응한 그 기금재정확보방안으로서 군인연금의 수급자나 정부의 기여율을 높이는 방법, 연금급여수준을 낮추는 방법, 기금운용이나 관리상의 문제점을 시정하는 방법, 나아가 군인연금제도·공무원연금제도·사립학교교직원연금제도의 기본적인 체계를 국민연금제도와 더불어 전체적으로 개혁하는 방법 및 이들을 병행하는 방안 등 그 입법목적을 달성할 수 있는 다른 방법이 얼마든지 있을 수 있다. 그리고 이와 같은 장기적인 연금기금재정의 안정을 위한 대처방안도 군인의 보수수준의 상승 등에 맞추어 점차적으로 퇴역연금급여의 수준을 합리화하는 것으로 나아가야 하고, 그 경우에도 군인의 근무연수 등을 고려하여 비례적인 경과조치를 취하여야 헌법에 합치하게 된다고 할 것이므로, 위 경과조치가 긴급한 필요에 의한 합헌적인 유일무이한 수단이 아니라는 점에서 볼 때, 위와 같이 소급입법을 하여야 할 예외적인 특단의 사정이 있는 경우라고 할 수 없다.
따라서 위 연금액조정경과규정은 진정소급입법에 의하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것이므로 헌법 제13조 제2항 및 제23조에 위반된다고 할 것이다.
가사 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 군인의 퇴역연금수급권이 확정된 재산권이라도 다른 한편, 사회보험에 입각한 사회보장적 급여라는 법적 성격에 비추어 그 구체적인 내용은 입법자가 후에 변경할 수 있는 것이어서 진정소급입법이 아니라 부진정소급입법에 해당된다고 보더라도 위의 5. 반대의견에서 제시한 바와 같이 신뢰보호의 원칙에도 위반된다.
따라서 위 연금액조정경과규정에 대하여 마땅히 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다. 이상과 같은 이유로 나는 다수의견에 반대하는 바이다.
재판관
재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회(주심)
별 지
〔별 지〕 청구인 명단 생략