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판시사항
관리처분계획의 인가고시가 있으면 별도의 행정처분 없이 정비구역 내 소유자의 사용·수익을 정지하는‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제49조 제6항 중‘주거용 건축물의 소유자’부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 주거용 건축물 소유자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
이 사건 법률조항에 의한 사용·수익 정지는 소유권의 주요 권능을 제한하는 것으로서 재산권의 내용에 대한 심대한 제한에 해당하고, 청구인과 같은 현금청산대상자의 경우에는 청산금 등을 지급받을 뿐 향후 사용·수익이 재개될 여지가 없으므로 사실상 소유권의 상실에 버금가는 제한을 받고 있다. 이는 현금청산대상자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범주를 벗어나는 재산권 제한이므로 이 사건 법률조항이 비례의 원칙에 부합하기 위해서는 가혹한 부담을 완화하는 보상조치들이 규정되어 있어야 한다.
주택재개발사업의 시행으로 인하여 이주해야 하는 현금청산대상자에게는 도시 및 주거환경정비법 제40조 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 의한 손실보상으로서, 청산금과 이주대책에 갈음하여 지급되는 보상대상 주거용 건축물에 대한 평가액의 30퍼센트에 해당하는 금액의 이주정착금, 가구원수에 따라 산정된 2개월분의 주거이전비 및 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용인 이사비의 보상이 인정된다. 특히 이 사건 법률조항 단서는 사용·수익이 정지되기에 앞서 이와 같은 보상적 조치가 완료될 것을 요구함으로써 현금청산대상자의 주거 안정이 실질적으로 확보될 수
있도록 보장하고 있는 등 현금청산대상자 등 소유자의 부담을 완화하는 보상조치와 보호대책을 마련하고 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 주거용 건축물 소유자의 재산권을 침해하지 않는다.
심판대상조문
도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ①~⑤ 생략
⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.
참조조문
헌법 제23조 제1항, 제2항, 제37조 제2항
도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ① 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.
②~④ 생략
구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것) 제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ① 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1. 분양신청을 하지 아니한 자 또는 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자: 제46조 제1항에 따른 분양신청기간 종료일의 다음 날
2. 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자: 그 관리처분계획의 인가를 받은 날의 다음 날
3. 삭제
② 사업시행자는 제1항에 따른 기간 내에 현금으로 청산하지 아니한 경우에는 정관등으로 정하는 바에 따라 해당 토지등소유자에게 이자를 지급하여야 한다.
도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 것) 제38조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조 제4항 제1호의 규정에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다. 다만, 가로주택정비사업의 경우에는 그러하지 아니하다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.
② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조 제2항을 준용한다.
③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 ｢소송촉진 등에 관한 특례법｣ 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하“이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
②~④ 생략
⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.
⑥~⑨ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제41조(이주정착금의 지급) 사업시행자는 법 제78조 제1항의 규정에 의하여 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 이주대책대상자에게 국토해양부령이 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.
1. 이주대책을 수립ㆍ실시하지 아니하는 경우
2. 이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하고자 하는 경우
도시 및 주거환경정비법 시행령(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정된 것) 제48조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 청산절차) 사업시행자가 법 제47조의 규정에 의하여 토지등소유자의 토지·건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정한다. 이 경우 시장·군수가 추천하는｢부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금
액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 제정된 것) 제54조(주거이전비의 보상) ① 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여는 당해 건축물에 대한 보상을 하는 때에 가구원수에 따라 2월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 건축물의 소유자가 당해 건축물에 실제 거주하고 있지 아니하거나 당해 건축물이 무허가건축물등인 경우에는 그러하지 아니하다.
②~③ 생략
② 영 제41조의 규정에 의한 이주정착금은 보상대상인 주거용 건축물에 대한 평가액의 30퍼센트에 해당하는 금액으로 하되, 그 금액이 6백만원 미만인 경우에는 6백만원으로 하고, 1천2백만원을 초과하는 경우에는 1천2백만원으로 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2012. 1. 2. 국토해양부령 제427호로 개정된 것) 제55조(동산의 이전비 보상 등) ① 생략
② 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 거주자가 해당 공익사업시행지구 밖으로 이사를 하는 경우에는 별표 4의 기준에 의하여 산정한 이사비(가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 말한다. 이하 이 조에서 같다)를 보상하여야 한다.
③ 생략
참조판례
헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 , 판례집 26-2상, 213, 218-223
대법원 2013. 1. 16. 선고 2012두34 판결
당사자
청 구 인성○정국선대리인 변호사 김욱태
당해사건부산지방법원 2012가단220066(본소) 건물명도, 2013가단88405(반소) 부당이득금반환
주문
‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제49조 제6항 본문 중‘주거용 건축물의 소유자’부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
○○주택재개발정비사업조합(이하‘이 사건 조합’이라 한다)은 부산 동래구 ○○동 ○○ 일원에서의‘도시 및 주거환경정비법’에 의한 주택재개발정비사업을 시행하기 위하여 설립된 조합이고, 청구인은 위 정비사업시행구역 안에 있는 부산 동래구 □□동 □□ 지상 2층 주택(이하‘이 사건 주택’이라 한다)의 공유자이다.
이 사건 조합은 2012. 5. 16. 부산광역시 동래구청장의 2차 사업시행계획 인가가 고시된 후 분양신청절차를 마쳤고, 위 동래구청장은 2012. 9. 7. 이 사건 조합이 신청한 2차 관리처분계획 인가를 고시하였다.
한편, 이 사건 조합은 위 분양신청절차에서 분양신청을 하지 아니한 청구인과 이 사건 주택에 대한 매수협의를 하였으나 협의가 성립되지 않자 2012. 7. 27. 부산광역시 지방토지수용위원회에 재결신청을 하는 한편, 2012. 9. 5. 청구인을 상대로 이 사건 주택의 인도를 구하는 소를 제기하였다(부산지방법원 2012가단220066). 이에 청구인은 반소를 제기함과 아울러(부산지방법원 2013가단88405), 위 인도청구의 근거규정인‘도시 및 주거환경정비법’제49조 제6항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2013. 11. 22. 위 신청이 기각되자(부산지방법원 2012카기2480) 2013. 12. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
따라서 이 사건 심판대상은 주택재개발사업에 있어 관리처분계획의 인가고시가 있은 때부터 이전고시일까지 종전의 토지 또는 건축물에 대한 권리자로 하여금 사용·수익을 정지하도록 규정한‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제49조 제6항 본문 중‘주거용 건축물의 소유자’부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지] 기재와 같다.
[심판대상조항]
제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행
자의 동의를 받거나 제40조 및‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 청구인의 주장
이 사건 법률조항이 관리처분계획의 인가고시가 있은 때에 정비구역 내 주거용 건축물의 소유자로부터 사용·수익권을 전면적으로 박탈하여 사업시행자에게 당해 건축물을 인도하도록 함으로써 빈민 내지 노약자의 경우 당장 다른 주거를 마련할 수 없고, 임대수익으로 생계를 유지해온 건축물 소유자의 경우 생계수단을 상실하게 된다.
따라서 이 사건 법률조항은 사업시행자가 관리처분계획의 인가만 받으면 다른 주거 내지 생활대책의 마련 없이 곧바로 주거용 건축물의 소유자를 상대로 인도청구를 할 수 있도록 함으로써 청구인의 재산권 등 기본권을 침해한다.
4. 판 단
가. 이 사건 법률조항의 내용
(1) 관리처분계획의 인가고시에 따른 사용·수익의 정지
‘도시 및 주거환경정비법’(이하‘도시정비법’이라 한다)에 의하면 주택재개발사업의 사업시행자는 기존의 건축물을 철거하기 전에 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기, 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액 등이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 하고(제48조 제1항), 시장·군수는 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하도록 하고 있다(제49조 제3항). 도시정비법 제49조 제6항 본문은 이와 같은 관리처분계획의 인가고시가 있으면 별도의 행정처분 없이 정비구역 내 소유자 등 권리자의 사용·수익을 정지시키는 것을 그 내용으로 하며, 나아가 사용·수익의 정지를 실효적으로 확보하기 위해 사업시행자가 소유자 등을 상대로 토지나 건축물의 인도를 구하는 근거조항으로 기능하고 있다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 ).
(2) 사용·수익 정지의 예외
도시정비법 제49조 제6항 단서는“사업시행자의 동의”를 받은 경우와“제40조 및‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하‘공익사업법’이라 한다)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자”의 경우 관리처분계획의 인가고시에도 불구하고 권리자의 사용·수익이 정지되지 않도록 하는 예외를 두고 있는데, 이는 사업시행에 지장이 없거나 사업시행으로 인하여 소유
권 등 권리를 상실하는 권리자가 주거공간을 인도하기 전에 손실보상을 받을 수 있도록 법적으로 보장함으로써 사업시행자와 권리자의 이해관계를 조정하고, 소유자 등 권리자의 재산권에 대한 손실을 보전하고 안정적인 주거 이전을 확보함에 그 취지가 있다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 참조).
따라서 단서조항의 내용에 따라 손실보상이 완료되기 전까지 종전 건축물의 소유자는 관리처분계획의 인가고시가 있더라도 건축물을 계속 사용·수익할 수 있으며, 사업시행자는 이 사건 법률조항에 의한 사용·수익의 정지를 근거로 인도청구를 할 수 없다.
나. 이 사건 법률조항의 법적 성격
주택재개발사업은 정비사업 구역 내에 거주하던 사람들이 사업시행기간 동안 일시적으로 기존의 주거지를 떠났다가 정비사업 완료 후 신축건물에 재입주·재정착하는 것을 전제로 하고 있다. 다만, 정비구역 안에 있는 종전의 토지 또는 건축물에 대한 권리를 새로이 조성된 토지와 건축물에 관한 권리로 변환시켜 배분하는 과정에서, 권리의 대상이 되는 토지와 건축물의 변화에 필요한 기간 동안 사업시행자가 이를 배타적으로 사용·수익할 수 있어야 하며, 사업시행자의 사용·수익을 확보하기 위한 전제로서 기존 권리자들의 사용·수익을 정지시킬 필요가 있다. 이와 같은 주택재개발사업의 특징과 시행과정에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항의 규율목적은 기존 권리자들의 법적 지위를 박탈하거나 제한하는 데 있는 것이 아니라 정비사업을 신속하고 원활하게 진행함으로써 권리자들의 재입주·재정착 등 종전 권리를 다시 확보하거나 행사할 수 있도록 보장하기 위하여 권리자들의 법적 지위를 정비사업 시행기간 동안 새로이 형성하려는 것으로 볼 수 있고, 그 규율형식 또한 개별·구체적으로 특정 재산권을 박탈하거나 제한하려는 데 본질이 있는 것이 아니라 일반·추상적으로 정비구역 내의 토지 및 건축물에 대한 사용·수익 관계를 정하고 있는 것이다.
따라서 이 사건 법률조항은 그 규율목적과 규율형식을 고려할 때, 입법자가 장래를 향하여 추상적이고 일반적인 형식으로 재산권의 내용을 형성하고 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이라 할 것이다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 참조).
다. 재산권 침해 여부에 관한 판단
입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 사적 재산권의 보장이라는 요청(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 사회적 기속성에서 오는
요청(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 서로 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다. 따라서 입법자는 중요한 공익상의 이유로 재산권을 제한하는 경우에도 비례원칙을 준수하여야 하며, 그 본질적 내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분권을 부인하여서는 안 된다. 요컨대 재산권에 대한 제약이 비례의 원칙에 합치하는 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위 내에 있는 것이고, 반대로 비례의 원칙에 위배되는 과잉제한이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이다. 따라서 후자의 경우 입법자는 재산권에 대한 제한의 비례성을 회복할 수 있도록 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우 이를 완화하거나 조정하는 등의 보상규정을 두어야 한다. 다만, 헌법적으로 가혹한 부담의 조정이란‘목적’을 달성하기 위하여 이를 완화·조정할 수 있는‘방법’의 선택에 있어서는 반드시 직접적인 금전적 보상의 방법에 한정되지 아니하고, 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 부여된다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 참조).
그러므로 이 사건 법률조항이 청구인과 같이 주택재개발사업 정비구역 내 주거용 건축물의 소유자에 대해 사업시행기간 동안 건축물에 대한 사용·수익 권능을 제한하는 것이 사회적 제약의 한도를 넘어 소유자의 재산권을 침해하는지, 수인의 한계를 넘는 가혹한 부담이 발생하는 경우라면 이를 조정, 완화하기 위한 보상규정을 둠으로써 비례의 원칙에 부합하는 제한인지 여부를 살펴보기로 한다.
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
주택재개발사업에 있어 기존의 노후·불량 건축물을 철거하고 공동주택 등 새로운 건축물을 건설하는 데 필요한 기간 동안 종전 토지 및 건축물에 대한 권리자의 사용·수익을 정지시키는 것은, 도시환경의 개선과 주거생활의 질을 높이고자 하는 주택재개발사업의 원활하고 신속한 진행을 도모하기 위한 것이므로 그 입법목적이 정당하다. 사업시행자는 관리처분계획의 인가를 받으면 기존의 건축물을 철거하는 등 정비사업에 착수할 수 있고(도시정비법 제48조의2), 관련 이해관계가 상충하는 정비사업의 원활하고 신속한 추진을 위해서는 소유자 등 권리자의 권리를 획일적으로 확정할 필요가 있으므로, 이 사건 법률조항이 관리처분계획의 인가고시가 있은 때부터 이전고시가 있은 때까지 획일적으로 소유자 등 권리자의 사용·수익을 정지시키는 것은 위의 목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 된다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 참조).
(2) 침해의 최소성 및 법익의 균형성
이 사건 법률조항은 입법목적의 달성을 위하여 소유권 자체를 수용하는 대신 소유자의 사용·수익 권능을 한시적으로 정지시키고 있다. 그러나 소유권이 법률의 범위 내에서 그 소유물을 사용·수익·처분할 수 있는 권리(민법 제211조)임을 감안할 때, 사용·수익의 정지는 소유권의 주요 권능을 제한하는 것으로 재산권의 내용에 대한 심대한 제한에 해당하고, 더욱이 청구인과 같이 분양신청을 하지 않거나 이를 철회하여 구 도시정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것) 제47조가 정한 현금청산대상자가 된 경우에는 사업시행자로부터 청산금 등의 보상만을 받을 뿐 향후 사용·수익이 재개될 여지가 없으므로 사실상 소유권의 상실에 버금가는 제한을 받고 있다.
따라서 이 사건 법률조항에 의해 현금청산대상자가 소유한 주거용 건축물의 사용·수익이 정지됨으로써 주거용 건축물을 사업시행자에게 인도하여야 한다는 것은, 사실상 이들에게 기존의 주거에서 이탈하여 주거생활을 재건해야 하는 부담을 부과하는 결과가 되므로 이는 현금청산대상자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범주를 벗어난 재산권에 대한 과잉제한에 해당한다고 볼 것이며, 결국 이 사건 법률조항이 비례의 원칙에 부합하기 위해서는 가혹한 부담을 완화하는 보상조치들이 규정되어 있을 것을 요청한다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌마662 참조).
주택재개발사업의 시행으로 인해 이주해야 하는 현금청산대상자에게는 도시정비법 제40조 및 공익사업법에 의한 손실보상으로서, 구 도시정비법 제47조, 같은 법 시행령 제48조 및 같은 법 제38조, 제40조 제1항의 규정에 따라 청산금이 인정되고, 또한 공익사업법 제78조 제1항, 제5항, 구 공익사업법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제41조, 공익사업법 시행규칙 제53조 제2항, 제54조 제1항 본문, 제55조 제2항 및 구 도시정비법 제47조, 같은 법 시행령 제48조, 같은 법 제38조, 제40조 제1항의 규정을 종합하면, 이주대책에 갈음하여 지급되는 보상대상 주거용 건축물에 대한 평가액의 30퍼센트에 해당하는 금액의 이주정착금과 도시근로자가구의 가구원수별 월평균 명목 가계지출비를 기준으로 산정된 2개월분의 주거이전비, 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용인 이사비의 보상이 인정된다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2012두34 판결 등 참조). 그리고 이와 같이 사업시행자가 현금청산대상자에게 부담하는 이주정착
금, 주거이전비 및 이사비의 보상도 그 지급 목적이나 금원의 성격에도 불구하고 도시정비법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 공익사업법에서 명문으로 규정한 손실보상에 해당하므로, 이 사건 법률조항 단서에서 사용·수익 정지 이전에 완료될 것을 요구하는“도시정비법 제40조 및 공익사업법에 따른 손실보상”에 해당한다고 보아야 한다.
즉, 도시정비법은 위에서 본 바와 같이 청산금을 통해 생활의 근거를 상실한 현금청산대상자의 손실을 보전하고, 이들이 종전과 같은 생활상태를 유지, 재건할 수 있도록 하는 보상조치를 마련하고 있을 뿐 아니라, 특히 도시정비법 제49조 제6항 단서는 사용·수익이 정지되기에 앞서 이들 보상적 조치가 완료될 것을 요구하고 있으므로 아무런 보상도 받지 못한 상태에서 주거공간을 인도해야만 하는 상황을 방지함으로써 현금청산대상자의 주거 안정이 실질적으로 확보될 수 있도록 보장하고 있다.
또한 구 도시정비법 제47조 제1항은 사업시행자인 조합으로 하여금 현금청산대상자에 대하여 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 협의를 통해 현금으로 청산하도록 규정하고 있고, 도시정비법 제38조, 제40조 제1항에 의해 수용절차로 이행되는 경우 제40조 제1항에 의하여 준용되는 공익사업법 제30조 제1항에 따라 현금청산대상자에게도 재결신청청구권이 인정됨으로써, 현금청산대상자로 하여금 조속한 협의 또는 재결을 통하여 청산금을 지급받을 수 있도록 규정하고 있다.
위와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 법률조항이 비록 현금청산대상자 등 일부 소유자의 재산권을 사회적 제약의 범주를 벗어날 정도로 과잉으로 제한하고 있지만, 현금청산대상자 등 소유자의 부담을 완화하는 보상조치와 보호대책을 마련하고 있으므로 침해최소성의 원칙에 위배되지 않고, 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 주택재개발사업의 목적이나 이 사건 법률조항이 추구하는 재개발사업의 신속하고 원활한 진행이라는 공익과의 형량에 있어서도 법익 간의 비례관계를 유지하고 있다고 볼 수 있다.
(3) 소결
결국 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하고 있으므로 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
라. 청구인의 그 밖의 주장에 대한 판단
헌법 제16조가 보장하는 주거의 자유는 개방되지 않은 사적 공간인 주거를 공권력이나 제3자에 의해 침해당하지 않도록 함으로써 국민의 사생활영역을
보호하기 위한 권리이므로, 주거용 건축물의 사용·수익관계를 정하고 있는 이 사건 법률조항이 주거의 자유를 제한한다고 볼 수도 없다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
별지
[별지] 관련조항
제38조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조 제4항 제1호의 규정에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다. 다만, 가로주택정비사업의 경우에는 그러하지 아니하다.
제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ① 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.
제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ① 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 호의 구분
에 따른 날부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1.분양신청을 하지 아니한 자 또는 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자: 제46조 제1항에 따른 분양신청기간 종료일의 다음 날
2.제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자: 그 관리처분계획의 인가를 받은 날의 다음 날
3. 삭제
제44조의2(손실보상 등) ① 제11조에 따른 공람공고일부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자는‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령’제40조 제3항 제2호에 따라 이주대책대상자에서 제외한다. 다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.
제48조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 청산절차) 사업시행자가 법 제47조의 규정에 의하여 토지등소유자의 토지·건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정한다. 이 경우 시장·군수가 추천하는‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다.
제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.
② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조 제2항을 준용한다.
③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여‘소송촉진 등에 관한 특례법’제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加
算)하여 지급하여야 한다.
제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하“이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.
제40조(이주대책의 수립·실시) ③ 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다.
1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경을 한 건축물의 소유자
2.당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.
제41조(이주정착금의 지급) 사업시행자는 법 제78조 제1항의 규정에 의하여 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 이주대책대상자에게 국토해양부령이 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.
1. 이주대책을 수립·실시하지 아니하는 경우
2.이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하고자 하는 경우
제53조(이주정착금 등) ② 영 제41조의 규정에 의한 이주정착금은 보상대상인 주거용 건축물에 대한 평가액의 30퍼센트에 해당하는 금액으로 하되, 그 금액이 6백만원 미만인 경우에는 6백만원으로 하고, 1천2백만원을 초과하는 경
우에는 1천2백만원으로 한다.
제54조(주거이전비의 보상) ① 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여는 당해 건축물에 대한 보상을 하는 때에 가구원수에 따라 2월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 건축물의 소유자가 당해 건축물에 실제 거주하고 있지 아니하거나 당해 건축물이 무허가건축물등인 경우에는 그러하지 아니하다.
제54조(주거이전비의 보상) ② 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 당해 공익사업시행지구안에서 3월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 무허가건축물등에 입주한 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 그 공익사업지구 안에서 1년 이상 거주한 세입자에 대하여는 본문에 따라 주거이전비를 보상하여야 한다.
제54조(주거이전비의 보상) ③ 제1항 및 제2항에 따른 주거이전비는 통계법 제3조 제3호에 따른 통계작성기관이 조사·발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구의 가구원수별 월평균 명목 가계지출비(이하 이 항에서“월평균 가계지출비”라 한다)를 기준으로 산정한다. 이 경우 가구원수가 5인인 경우에는 5인 이상 기준의 월평균 가계지출비를 적용하며, 가구원수가 6인 이상인 경우에는 5인 이상 기준의 월평균 가계지출비에 5인을 초과하는 가구원수에 다음의 산식에 의하여 산정한 1인당 평균비용을 곱한 금액을 더한 금액으로 산정한다.
1인당 평균비용 = (5인 이상 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비 - 2인 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비) ÷ 3
제55조(동산의 이전비 보상 등) ② 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 거주자가 해당 공익사업시행지구 밖으로 이사를 하는 경우에는 [별표
4]의 기준에 의하여 산정한 이사비(가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 말한다. 이하 이 조에서 같다)를 보상하여야 한다.