처분청은 청구인이 1996년도 종합토지세 과세기준일(6.1.) 현재 처분청 관내에 소유하고 있는 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지외 4필지 토지 1,680.5㎡(이하 “이건 전체 토지”라 한다)의 과세표준액(종합합산 과세면적 574.6㎡ 559,111,053원, 별도합산 과세면적 1,105.9㎡ 2,107,915,248원)중 서울특별시 서초구세 감면조례 제15조 규정에 의거 감면대상인 과세표준액(종합합산 과세면적 27.7㎡35,754,606원, 별도합산 과세면적 154.2㎡ 327,525,426원)을 제외한 과세표준액(종합합산 과세면적 546.9㎡ 523,356,447원, 별도합산 과세면적 951.7㎡ 1,780,389,822원)에 지방세법 제234조의16제1항 및 제2항의 세율을 적용하여 산출한 종합토지세 14,629,960원, 도시계획세 4,535,980원, 교육세 2,925,990원, 농어촌특별세 1,491,370원, 합계 23,583,300원을 1996.10.10. 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구인은 이건 전체 토지중 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 토지 193.5㎡(이하 “이건 제1토지”라 한다)를 1971.2.23. 취득하였으며, 1987.2.4. 도시설계구역으로 지정 공고되었고 1991.3.2. 건설부장관(현 건설교통부장관)의 승인을 받아 1991.8.30. 도시설계구역으로 확정 공고된 토지로서 현재 도시설계사업 추진중에 있는 토지이며, 이건 제1토지는 국세인 토지초과이득세까지도 비과세 처분을 받은 토지로 어느 쪽에서도 일체 진입 접근할 수 없는 맹지로서 건축은 말할 것도 없고 그 재산상의 불이익과 정신적 피해까지도 감수하고 있는 상태이므로 과세대상에서 제외하여 주거나, 분리과세대상 토지로 세율을 1,000분의 3으로 적용하여 과세하여야 함에도 유휴·나대지로 보아 종합합산 세율을 적용한 것은 부당하고, 다음으로 이건 제1토지에서 분할된 ㅇㅇ시 ㅇㅇ구ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 토지 55.4㎡(이하 “이건 제2토지”라 한다)는 처분청이 일방적으로 도상분할까지 하여 도로개설 공사를 하고 있는 사실상의 도로로서 비과세 대상인데도 종합합산 세율을 적용(도로용지로 50% 경감)하여 과세함은 부당하다고 주장하면서 이건 부과처분의 경정을 구하였다.

3. 우리부의 판단

이건 심사청구는 종합토지세 과세기준일 현재 지상건축물이 없는 나대지와 사실상 도로용지로 편입된 공공시설용 토지에 대하여 종합합산 세율을 적용한 것이 적법한지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로

가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면

지방세법 제234조의15제2항에서 “종합합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다”라고 규정하고 그 제1호에서 “이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 종합토지세가 비과세 또는 면제되는 토지의 가액”, 그 제2호에서 “이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 종합토지세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지가액”, 그 제6호에서 “제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액”이라고 규정하고 있으며, 같은법 제234조의12에서 “다음 각호에 규정하는 토지(...)에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다...”라고 규정한 다음 그 제6호에서 “대통령령으로 정하는 도로·하천·제방...”이라고 규정하고 있다.

다음으로 같은법시행령 제194조의7에서 “법 제234조의12제6호에서 「대통령령으로 정하는 도로·하천...」이라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말한다”라고 규정하고 그 제1호에서 “도로 : 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도”라고 규정하고 있으며, 같은법 제194조의17제1항에서 “종합토지세의 과세대상토지가 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다를 경우에는 사실상의 현황에 의하여 종합토지세를 부과한다”라고 규정하고 있고, 서울특별시 서초구세감면조례(1995.1.17. 조례 제270호로 개정된 것, 이하 같다) 제15조에서 “공공시설용지(...)로서 ...도시계획시설 결정 및 지적고시된...토지에 대하여는 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한다”라고 각각 규정하고 있다.

나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면

처분청은 청구인이 1996년도 종합토지세 과세기준일(6.1) 현재 나대지인 상태로 소유하고 있는 이건 제1토지(193.5㎡)에 대하여는 종합합산 과세세율로, 이건 제2토지(55.4㎡)는 도시계획법상 공공용지(도로)로 지적고시되었으므로 서울특별시 서초구세 감면조례 제15조 규정에 의거 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감하여 종합토지세 등을 부과고지한 사실은 관계증빙자료에서 알 수 있다.

그런데 청구인은 이건 제1토지는 현재 도시설계작업 추진중에 있는 토지이며 일체의 재산권을 행사할 수 없는 맹지로서 종합토지세 현황 과세규정에 의거 과세대상에서 제외해 주거가 분리과세 세율을 적용해야 하며, 이건 제2토지는 도시계획법에 의한 지적고시된 사실상의 도로로서, 비과세하여야 함에도 처분청에서 종합합산 세율을 적용하여 종합토지세 등을 부과고지한 처분은 부당하다고 주장하고 있다.

살피건대, 지방세법 제234조의15제2항제1호, 제2호 및 같은법 제234조의12제6호, 같은법시행령 제194조의7의 규정을 종합해 보면 종합합산 과세표준은 과세기준일(6.1.)현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 건축물 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하고, 이법 또는 관계법령의 규정에 의하여 종합토지세가 비과세 또는 감면되는 토지가액은 종합합산 과세표준액에서 제외하며, 서울특별시서초구세감면조례 제15조의 규정에서 공공시설용지로서 도시계획시설 결정 및 지적고시된 토지에 대하여는 종합토지세 과세표준액을 100분의 50을 경감하고 있는 바, 청구인의 경우 먼저 이건 제1토지는 1991.8.30. 도시설계구역으로 확정고시된 토지로서 국세인 토지초과이득세까지도 비과세 처분을 받았고, 현재 도시설계 사업추진중에 있는 토지이며 재산권을 행사할 수 없는 맹지이므로 종합토지세 현황 과세규정에 의하여 과세대상에서 제외시켜 주거나, 분리과세대상 토지로 보아 세율을 1,000분의 3으로 적용하여야 한다고 주장하고 있지만, 종합토지세 과세기준일(6.1.)현재 토지를 소유하고 있는 모든 자에게 종합토지세 납세의무가 있다 할 것이고 건축물이 있는 부속토지는 분리과세 대상에 해당되지만 나대지에 대하여는 종합합산 과세대상으로 중과세율을 적용해야 하며 종합토지세와 국세인 토지초과이득세와는 구별되고 국세가 비과세되었다고 하여 지방세인 종합토지세를 비과세 하여야 한다고 할 수 없다 하겠으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없으며,

다음으로 청구인은 이건 제2토지가 도로개설공사를 하고 있는 사실상의 도로로서 비과세 대상이라고 주장하고 있지만, 지방세법 제234조의12제6호 및 지방세법시행령 제194조의7에서 도로법에 의한 도로와 기타 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 종합토지세를 비과세하도록 규정하고 있고, 이 규정에서 “『일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도』는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것은 아니고, 또 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라 하더라도 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있으며 실제로는 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도 역시 이에 포함된다”(같은 취지의 대법원 판결 1995.7.28, 94누15547)할 것인 바, 종합토지세 과세기준일 현재 처분청 세무담당공무원이 현지 확인결과 이건 제2토지는 도로법에 의한 도로에도 해당되지 아니하고 일반인이 자유로이 통행할 수 있는 사도에도 해당되지 아니한다고 출장복명한 사실이 입증되고 있으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없으며, 이건 제2토지는 도시계획법상 공공용지로 지적고시되었으므로 처분청에서 서울특별시 서초구세 감면조례 제15조의 규정에 의거 이건 제2토지의 종합토지세 과세표준액의 100분의 50을 경감한 후 종합합산 세율을 적용하여 산출한 세액을 부과고지한 처분은 적법하다 하겠다.

따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제58조제5항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

1997. 6. 25.

내 무 부 장 관