가. 처분청은 2008년 재산세 과세기준일 현재 청구법인의 소유인 OOO 시가지조성사업(이하 “이 건 시가지조성사업”이라 한다)에 공여되는

OOO 일원에서 도시개발사업인 시가지조성사업을 하는 법인으로서 1997.12.8. 2016년 OOO 도시기본계획 승인, 1999.12.20. OOO 시가지조성사업 상세계획구역 결정, 2008.2.25. 개발계획변경결정 등의 절차를 거쳐 2008.5.29. 처분청으로부터 이 건 시가지조성사업 시행자 지정 및 실시계획 변경인가를 받았다.

(나) 이 건 시가지조성사업의 상세계획구역은 1999.12.20. 결정되었으나, 당시에는 도시개발법(2000.1.28. 법률 제6242호)이 시행되기 전으로 구 도시계획법(2000.1.28. 법률 제6252호 전문개정)에 의하여 도시계획결정이 있었고, 처분청은 2008.5.29. 기존의 결정내용의 준수를 보장하기 위하여 이미 효력이 없어진 위 구 도시계획법 부칙 제11조와, 그 후 개정된 도시계획법과 구 국토이용관리법을 통합하여 제정한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002.2.4. 법률 제6655호) 부칙 제22조의 규정을 근거로 하여 청구법인을 이 건 시가지조성사업의 시행자로 지정하고 그 실시계획을 인가하였다.

(다) 처분청은 이 건 시가지조성사업의 시행자 지정 및 실시계획 인가를 한 근거법령이 도시개발법이 아닌 구 도시계획법이라는 이유로 이 건 토지를 지방세법 시행령 제132조 제4항 제24호의 도시개발사업에 공여되는 토지가 아닌 것으로 보아 종합합산과세대상 및 별도합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 과세하였다.

(2) 청구법인의 주장

(가) 도시계획법, 토지구획정리사업법과 도시개발법의 상관관계를 살펴보면 다음과 같다.

1) 종래의 주택지조성사업, 시가지조성사업 등에 대해서는 도시계획법이, 토지구획정리사업에 대하여는 토지구획정리사업법이 각각 규율하던 것을 2000.1.28. 이러한 법체계를 대대적으로 개편하여 토지구획정리사업은 폐지(법률 제6252호)하고, 도시개발법을 제정(법률 제6242호)하고, 도시개발법은 전면개정(법률 제6243호)하였다.

2) 당시 도시개발법의 제정이유에 의하면, 도시계획법 상의 도시계획사업(시가지조성사업 등)과 토지구획정리사업법상의 토지구획정리사업을 도시개발법상의 도시개발사업으로 통합한 것으로 설명하고 있다.

3) 이후, 도시계획법과 국토이용관리법을 통합한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 제정(2002.2.4. 법률 제6655호)되면서 도시계획법은 폐지되었다.

4) 위에서 살펴본 바와 같이 도시계획법에 의한 도시계획사업과 도시개발법에 의한 도시개발사업은 그 실질이 동일하다.

(나) 도시개발사업이란 도시개발구역에서 주거 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하고, 도시개발구역이란 도시개발법에 의하여 지정 고시된 구역을 말하며, 구 도시계획법(2000.1.28. 법률 제6243호) 부칙 제7조에서는 종전의 규정에 의하여 지정된 상세계획구역은 제42조의 규정에 의하여 지정된 지구단위계획구역으로 보도록 되어 있고, 제42조에서는 도시개발법 제3조의 규정에 의하여 지정된 도시개발구역에 대하여 지구단위계획구역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있도록 규정하고 있으므로, 결국 이 건 시가지조성사업은 관련규정의 연결에 의하여 도시개발법 제3조의 규정에 의하여 지정된 도시개발구역(지구단위계획구역)으로 지정된 결과가 되므로 도시계획법에 의한 시가지조성사업(현행법령상 시가지조성사업의 근거법은 도시개발법 제2조 제2호 뿐임)과 도시개발법에 의한 도시개발사업은 그 실질이 동일하다.

(다) 구 도시계획법(2000.1.28. 법률 제6243호로 개정된 것) 부칙 제7조에서는 종전의 규정에 의하여 지정된 상세계획구역으로 결정된 이 건 시가지조성사업의 경우 제42조에 의하여 지정된 도시개발구역(지구단위계획구역)으로 지정된 것으로 보도록 규정하고 있고, 도시개발법 제2조에서는 도시개발구역에서 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 “도시개발사업”으로 규정하고 있고, 도시개발법 제11조에서는 “도시개발사업의 시행자는 지정권자가 지정한다.”라고만 되어 있을 뿐 근거법령을 특정하지 않았는바, 이 건 시가지조성사업은 도시개발법에 규정되어 있는 도시개발사업에 해당하고, 그 지정권자인 처분청OOO이 지정한 것이므로 청구법인은 지방세법 시행령 제132조 제4항 제24호의 도시개발법 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자에 해당한다.

(라) 지방세법상 주택건설용지에 대한 분리과세 규정은 주택건설을 지원하기 위한 조항으로 하여 지방세법 시행령 제132조 제4항 제24호의 규정은 2003.12.30. 신설된 규정으로 폐지된 법령(당시 도시계획법은 2000.1.28. 전부 개정되면서 도시계획사업을 도시개발법에 통합시킨 후 2002.2.4. 폐지)을 인용하지 않은 것은 당연하였다 할 것이고, 도시개발법의 제정으로 개정된 지방세법(2000.12.29. 법률 제6312호) 제234조의9(납세의무자) 제6호의 규정에서는 “토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업, 도시개발법에 의한 도시개발예정구역 조성사업”을 “도시개발법에 의하여 시행하는 환지방식에 의한　도시개발사업 및 도시 및 주거 환경정비법”으로 개정된 사실 등이 있으므로 분리과세의 입법취지나 목적 등에 비추어보더라도 이 건 토지를 달리 취급할 이유가 없다.

(마) 조세법률주의 원칙상 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하나, 대법원과 감사원에서도 헌법이나 세법상 기본원리, 관련법령의 근본취지 또는 구체적 타당성 확보 등을 위하여 당해법령의 문언에만 얽매이지 않고 근본정신 또는 근본취지에 따른 합헌적이고 합목적적인 해석을 하여 왔으므로OOO 단순히 법령의 문구에만 얽매여 이 건 토지를 분리과세대상에서 제외하는 것은 사업의 실질이나 현황, 관련 법령의 입법취지와 구체적 타당성 등을 간과한 잘못된 해석이라 할 것이다.

(바) 단지, 이 건 시가지조성사업 시행자 지정의 인용법령이 도시개발법이 아니라 도시계획법이라는 이유만으로 이 건 토지의 과세대상을 도시개발법에 의한 도시개발사업에 공여되는 토지와 달리 종합합산과세대상으로 구분하는 것은 과잉금지의 원칙 및 평등의 원칙 등을 위배한 위헌적 처분이라 할 것이므로 이 건 토지의 재산세 과세대상의 구분을 분리과세대상으로 변경하고 그 세액을 경정하여야 한다.

나. 처분청 의견

(1) 조세법률주의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다 할 것이다.

(2) 이 건 토지를 포함한 「OOO 시가지조성사업」은 구 도시계획법 제12조 규정에 의하여 1999.12.20. 도시계획(시가지조성사업구역을 결정)으로 결정하고, 2000.1.13. 시가지조성사업세부시설을 결정하였으며, 청구법인이 도시계획사업OOO 시행자지정 및 실시계획인가 신청을 함에 따라 처분청이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제22조 규정에 따라 2008.5.29. 구 도시계획법 제23조 및 제25조 규정에 의거 “OOO도시계획사업OOO 시행자지정 및 실시계획(변경)인가OOO를 하였다.

(3) 따라서, 이 건 토지는 지방세법 시행령 제132조 제1항 제24호의 분리과세대상의 범위인 도시개발법 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여되고 있는 주택건설용 토지로 볼 수 없으므로 이 건 재산세 등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

구 도시계획법에 의하여 지정된 도시계획사업(시가지조성사업)시행자가 그 사업에 공여하는 토지를 도시개발법에 의하여 지정된 도시개발사업시행자가 그 사업에 공여하는 토지로 볼 수 있는지 여부

나. 관련 법령

(1) 지방세법

제182조 (과세대상의 구분) ①토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다. ＜개정 2008.2.29＞

1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.

3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 다음 각목의 1에 해당하는 토지

마. 가목 내지 라목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지

(2) 지방세법 시행령

제132조 (분리과세 대상토지의 범위) ④법 제182조제1항제3호 라목에서 "대통령령이 정하는 토지"라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제182조제1항제3호다목에 따른 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호부터 제11호까지의 규정에 따른 토지는 같은 호에 따른 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호에 따른 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니한다. ＜개정 2005.4.22, 2005.7.27, 2005.12.31, 2006.2.8, 2007.9.28, 2007.12.31, 2008.2.29＞

24. 「도시개발법」 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 및 산업단지조성용 토지. 다만, 실시계획을 고시한 날부터 동법 제25조의 규정에 의한 조성토지의 공급계획에 따라 공급이 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 동법 제50조의 규정에 의한 공사완료공고를 할 때까지 도시개발사업에 공여되고 있는 주택건설용 및 산업단지조성용 토지에 한한다.

(3) 도시개발법

제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "도시개발구역"이란 도시개발사업을 시행하기 위하여 제3조와 제9조에 따라 지정·고시된 구역을 말한다.

2. "도시개발사업"이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.

②「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 사용하는 용어는 이 법으로 특별히 정하는 경우 외에는 이 법에서 이를 적용한다.

제3조(도시개발구역의 지정 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상인 때에는 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다. ＜개정 2008.3.28＞

1. 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)

2. 「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)

제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.

5. 도시개발구역의 토지 소유자( 「공유수면매립법」 제9조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다)

8. 「주택법」 제9조에 따라 등록한 자 중 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자( 「주택법」 제2조제4호에 따른 주택단지와 그에 수반되는 기반시설을 조성하는 경우에만 해당한다)

(4) 구 도시개발법 부칙(시행 2000.7.1 법률 제6242호, 2000.1.28. 제정된 것)

제3조 (다른 법률과의 관계) 이 법 시행당시 다른 법률에서 종전의 도시계획법·토지구획정리사업법 또는 그 규정을 인용하고 있는 경우 이 법에 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 이 법 또는 이 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다.

(5) 구 도시계획법[시행 2000.7.1.] [법률 제6243호 2000.1.28. 전부개정된 것]

제42조 (지구단위계획구역의 지정 등) ①건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시계획구역안에서 토지이용을 합리화·구체화하고 도시의 기능·미관을 증진시키며 양호한 환경을 확보하기 위하여 필요한 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 구역에 대하여 지구단위계획구역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.

2. 도시개발법 제3조의 규정에 의하여 지정된 도시개발구역

제44조 (지구단위계획구역의 지정에 관한 도시계획결정의 실효) ①지구단위계획구역의 지정에 관한 도시계획결정의 고시일부터 3년 이내에 당해 지구단위계획구역에 관한 지구단위계획이 결정·고시되지 아니하는 경우에는 그 3년이 되는 날의 다음날에 당해 지구단위계획구역의 지정에 관한 도시계획결정은 그 효력을 상실한다.

②시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 지구단위계획구역 지정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다.

제45조 (지구단위계획구역안에서의 건축) 지구단위계획구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 때에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우와 지구단위계획의 범위안에서 건축물을 단계적으로 건축하는 경우에는 그러하지 아니하다.

부칙 제7조 (상세계획구역 등에 관한 경과조치) ①이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 지정된 상세계획구역 및 이에 관하여 수립된 상세계획과 건축법 제60조 내지 제63조의 규정에 의하여 지정된 도시설계구역 및 이에 관하여 수립된 도시설계는 제42조 및 제43조의 규정에 의하여 지정된 지구단위계획구역 및 그에 관하여 수립된 지구단위계획으로 본다.

②이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 지정된 상세계획구역과 도시설계구역으로서 상세계획 또는 도시설계가 결정 또는 작성되지 아니한 상세계획구역과 도시설계구역에 대하여 이 법 시행일부터 2년 이내에 지구단위계획에 관한 도시계획결정이 결정·고시되지 아니하는 때에는 제44조의 규정에 불구하고 이 법 시행일부터 2년이 되는 날의 다음날에 그 지정의 효력을 상실한다.

(6) 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(시행 2003.1.1. 법률 제6655호, 2002.2.4, 제정된 것)

제30조 (도시관리계획의 결정) ①시·도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 건설교통부장관은 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.

부칙 제22조 (일단의 주택지조성사업 등에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 법률 제2291호 도시계획법개정법률에 의하여 도시계획이 결정된 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업, 시가지조성사업 및 토지구획정리사업에 대하여는 동 법률을 적용한다.

※ 법률 제2291호 도시계획법 [시행 1971.7.20.] [ 1971.1.19. 전부개정]

제2조 (정의) ①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

4. "도시계획사업"이라 함은 도시계획을 시행하기 위한 사업을 말한다.

6. "토지구획정리사업"이라 함은 토지구역정이사업법에 의하여 실시하는 도시계획사업을 말한다.

7. "일단의 주택지조성사업"(이하 "주택지조성사업"이라 한다)이라 함은 주택의 집단건축을 위하여 대통령령이 정하는 규모이상의 구역에서 실시하는 도시계획사업을 말한다.

8. "일단의 공업용지조성사업"(이하 "공업용지조성사업"이라 한다)이라 함은 공장을 집단설치하기 위하여 대통령령이 정하는 규모이상의 구역에서 실시하는 도시계획사업을 말한다.

9. "시가지조성사업"이라 함은 주거․상업․업무기능등이 조화있게 배치된 시가지를 계획적으로 조성하기 위하여 대통령령이 정하는 규모이상의 구역에서 실시하는 도시계획사업을 말한다.(1991.12.14. 신설)

제12조 (도시계획의 결정) ①도시계획은 건설부장관이 직권 또는 전조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계지방의회의 의견을 들은 후(신청자가 미리 당해 지방의회의 의결을 거쳐서 신청한 경우는 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인과 처분청이 제출한 관련 증빙자료에 의하면 아래의 사실이 확인된다.

(가) 1997.12.8. 2016년 OOO도시기본계획 승인OOO되고, 1999.12.20. 아래와 같이 OOO도시계획일부결정(변경)이 고시OOO되었다.

＜시가지 조성사업구역 결정조서＞