소송대리인 변호사 박상열 외 4 인

소송대리인 변호사 진실

1. 사건 의 개요 와쟁점

가. 원 심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다. ( 1 ) 원고 는 2000.3.23. 피고로부터 지정폐기물 중간처분업(소각 전문) 허가를 받았고 , 2003. 12. 8. 화성시장으로부터 지정폐기물 외의 폐기물 중간처분업(소각 전문) 허가를 받은 폐기물 중간처분업체이다. ( 2 ) 환경부 중앙 환경사범수사단은 원고의 사업장 운영현황을 수사하여, 원고가 소각시설 1 호기 에 관하여시간당 2톤 을 소각할 수 있는 용량으로 허가를 받았음에도 2016. 11. 경 시간당 4.6 톤 을 소각할 수 있는 용량으로 무단 증설을 하고, 소각시설 2호기 에 관하여 당초 시간당2톤 을 소각할 수 있는 용량으로 허가를 받았음에도 실제로는 시간당 5.5 톤 을 소각 할 수 있는 용량으로 무단 설치를 하여, 조사대상기간 인 2015.8.1.부터 2017. 6. 30. 까지허가받은 처분능력의 100분 의 30을 초과하여 폐기물을 과다소각한 사실 ( 이하 ' 이 사건 위반행위'라 한다)을 적발한 다음, 서울동부지방검찰청에 폐기물관리법 위반죄 등 기소의견으로 사건을 송치하였다. 그리고 환경부는 2017. 11. 23.경 피고 에게 관련 행정 처분을 할 것을 통보하였다. ( 3 ) 이에 피고 는 2017.12.1.원고에게 이 사건 위반행위는 폐기물관리법 제25조 제11 항 을 위반 하여 ' 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우'에 해당하여 같은 법제 27 조 제 2 항 에 따라 영업정지 6개월 처분을 할 예정이므로 이에 관한 의견이 있는 경우 제출 하라는 내용의 사전통지를 하였다. 그 무렵 원고는 이 사건 위반행위를 인정하면서 9 , 업계 의 어려운 사정이나 원고가환경영향평가를 실시하는 등 증설허가를 받으려고 노력한 사정 등을 감안하면 영업정지 6개월 처분은 과중하므로 영업정지 처분 을 갈음 하여 과징금 처분을해달라는 취지의 의견서를 제출하였다. ( 4 ) 피고 는 2018.2.22. 원고에 대하여 이 사건 위반행위를 이유로 영업정지 6개월 처분 을 갈음 하여 과징금 1억원을 부과하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다 ). 그 처분 서 에는처분의 이유제시로서 "폐기물관리법 위반사항(폐기물 과다소각)", " 변경 허가 를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우(폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1 항제 2 호 마. 목 ) : 폐기물관리법 제25조 제11항", "위반기간 :2015.8.1. 2017. 6. 30.", " 처분 법 조항 : 폐기물관리법 제27조 제2항"이라고 기재되어 있다. ( 5 ) 원고 는 2018.5.23. 이 사건 소 를 제기하여 처음에는 이 사건 처분이 과중하므로 재량권 일탈 · 남용에 해당한다고만 주장하였다. 그 후 쟁점이 유사한 관련 사건 의 재판 에서 ' 소각 시설 의물리적 증설 없이 과다소각한 경우는 폐기물관리법 제25 조 제11 항 , 구 폐기물 관리법시행규칙(2018.12.31.환경부령 제796호로 개정되기전의 것, 이하 ' 구 시행 규칙 ' 이라한다) 제29조 제1항 제2 호 마.목 위반에 해당하지 않는다'는 내용의 판결 이 선고 되자 ,원고는 이 사건 변론에서도 같은 주장을 제기하였다. 이에 대하여

피고 는 ' ① 소각 시설의 물리적 증설 없이 과다소각한 경우도 폐기물관리법 제25조 제[ 1 항 , 구 시행 규칙 제29조 제1항 제2호 마.목 위반에 해당하는 것으로 보아야 할 뿐만 아니라 , ② 원고 는 변경허가를 받지 않은 채 소각시설을 무단 증설하여 과다소각한 경우 이므로 더욱 폐기물관리법 제25조 제11항, 구 시행규칙 제29조 제 1항 제2호 마. 목위반 에 해당 하는 것으로 보아야 한다'고 주장하였다. 그러자 원고는 피고의 ②주장은 이 사건 처분 의 당초처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않으므로, 허용 되지 않은 처분 사유의 추가·변경에해당한다고 주장하였다.

나. 이 사건 의 쟁점은,(1) 폐기물처리업자가 소각시설의 물리적 증설 없이단순히 1일 가동 시간 을 늘리는 등 의 방법으로 허가조건으로 지정된 '1일 처리용량'의 100분 의30 을 초과 하여 폐기물을 과다소각한 경우에도폐기물관리법 제25조 11항, 구 시행규칙 제 29 조 제 1 항 제 2 호마. 목 위반에 해당하는 것으로 볼 수 있는지 여부,(2)피고가 이 사건 처분 을 하면서제시한 당초 처분사유가 무엇인지, 그리고 피고가 소송에서 '원고는 변경 허가 를 받지않고 소각시설을 무단 증설한 경우이므로 폐기물관리법 제25조 11 항 , 구 시행 규칙제29조 제 1항 제2호 마.목 위반에 해당하는 것으로 보아야 한다'고 주장 하는 것이 처분 사유 추가·변경 제한 법리에 따라 허용되지 않는 처분사유의 추가 · 변경 에 해당 하는지 여부이다.

2. 구 시행 규칙 제 29조 제1항 제2호 마.목 의 정당한 해석(상고이유 제1점, 제2 점)

가. 폐기물 관리법제25조는 폐기물처리업을 하려는 자는 폐기물처리 사업계획서 를 제출 하여 적합 통보 를받은 후(제 1항, 제2항) 일정 기간 내에환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설 · 장비및 기술능력을 갖추어 허가를 받아야 하고(제3항),허가를 받은 폐기물 처리 업자 가 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 한다고 규정 하고 있다 ( 제11항), 그 위임에 따른 구 시행규칙 제29조 제 1항 제2 호 마. 목 은 폐기물 관리법 제 25 조 제11항 에 따라 폐기물처리업 변경허가를 받아야 할 중요사항 으로 폐기물 중간 처분업 의 경우 "처분용량 의 100분 의 30 이상의변경(허가 또는 변경 허가를 받은 후 변경 되는 누계를 말한다)"을 규정하고 있다.

한편 , 폐기물 관리법은 제25조 제11항 에 따른 변경허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경 한 경우 에 해당 하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내 의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부 의 정지를 명할 수 있고(제27조 제2항 제10호), 3년 이하의 징역이나 3 천만원 이하 의 벌금 에처한다고 규정하고 있다(제65조 제14호).

나. 폐기물 관리 법령의 규정 문언과 내용, 체계 등 을 관련 법리에 비추어 살펴보면, 구 시행 규칙 제 29 조제1항 제2호 마.목에서 변경허가사항으로 정한 '처분용량 의 변경'이란 폐기물 중간 처분업(소각전문)의 경우 소각시설을 물리적으로 증설하는 경우를 의미 하고 , 소각 시설 의증설 없이 단순히 소각시설 의 가동 시간을 늘리는 등 의 방법으로 소각량 을 늘리는 행위는 이에 포함되지 않는다고 봄 이 타당하다. 그 구체적인 이유는 다음 과 같다. ( 1 ) 침 익적 행정 처분의 근거규정은 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 처분상대방에게 불리한 방향 으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 된다. 그 규정에서 정한 요건 이 형벌의 구성요건에도 해당하는 경우에는 더욱 그러하다. 다만 그 규정의 해석 에서 문언 의통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 입법 취지와 목적 등 을 고려한 목적 론적 해석이 배제되는 것은 아니다(대법원 2012.2.23. 선고 2011두23337 판결 등 참조 ).

( 2 ) 폐기물 관리법 에서 '처리'란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용을 포괄하는 개념 이며 ( 제 2 조 제 5 호의 3 ) ,'처분'이란 소각·중화·파쇄·고형화 등 의 중간처분과 매립하거나 해역 으로 배출 하는등의 최종처분을 의미한다(제2조 제6호), 폐기물관리법은 폐기물 처리 업자 가 폐기물 처리업허가를 받기 위하여 갖추어야 할 '시설기준(제25조 제2항 제 3호 , 제 3 항 ) 과 허가 를받은 후 운영하는 과정에서 준수하여야 할 '행위기준'(제25조 제9 항 ) 을 분명 하게 구분하여 규정하고 있다.

국어 사전 의 정의 에의하면,'용량(容量)'이란 가구나 그릇 같은 데 들어갈 수 있는 분량 을 말한다. 따라서물건·시설의 규모·용적·능력과 같은 물리적·객관적 성질이나 상태 를 의미 하는 용어이다. 구 시행 규칙 제 28조에 의하면, 폐기물 중간처분업(소각 전문)의 경우 '시간당 처분 능력 2 톤 이상 ' 의 소각시설을 갖추어야 하고(제6항 [별표 7] 제2호 가목), 폐기물처리업 자는 별지 제 17 호 서식의 폐기물처리 사업계획서에 시설 설치, 장비 및 기술능력 확보계획 이 포함 된 ' 처분대상 폐기물의 처분계획서' 등 을 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하는데 ( 제 1 항 제 2호 가.목), 그 별지 제17호 서식에는 "시설·장비 설치내용"으로서 " 시설 · 장비 명 " 과 " 규격(능력)"을 기재하는 난(欄)이 마련되어 있고 그 하단의 "작성방법 " 에는 " 시설 · 장비명란에는 폐기물관리법 시행령 별표 3 에 따른 폐기물처리시설 및 운반 장비 명 을 , 규격 (능력)란에는 처리시설의 시간당 처리능력 및 1일 평균 가동예정시간 을 , 운반 장비 의 경우는 적재 능력 을 적습니다."라고 기재 되어 있다. 사업계획서에 대한 적합 통보 를 받은후 허가를 받고자 하는 폐기물처리업자는 별지 제18호 서식의 허가신 청서 에 ' 시설 및장비명세서', '처분시설 설치명세서 및 그 도면과 처분공정도','처분 대상 폐기물 의 처분공정도' 등 을 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하는데(제4항 제2 호 가목 , 나 , 목 , 다.목), 그 별지 제18호 서식에는 별지 제17호 서식과 마찬가지로 " 시설 · 장비 설치 내용 " 으로서 "시설·장비명"과 "규격(능력)"을 기재하는 난 이 마련되어 있고 그 하단 의 " 작성방법"에는 별지 제17호 서식의 작성방법과 같다고 기재되어 있다. 허가권 자가 폐기물처리업(중간처분업) 허가를 하였을 때에는 별지 제20호 서식 의허가증 을 신청인 에게주어야 하는데(제7항), 그 별지 제20호 서식에는 "시설·장비", " 기술 능력 " 과 " 허가 조건"을 기재하는 별도의 난 이 마련되어 있다.

이와 같이 폐기물관리법령이 시설기준과 행위기준을 분명하게 구분하고 있는 규율체계 , ' 용량 ' 이라는 용어의 사전적 의미, 구 시행규칙 제28조의 규정 내용 및 그 별지 서식 의 기재 사항 을종합하면, 구 시행규칙 제29 조 제1항 제2 호 마.목에서 변경허가 사 항 으로 정한 ' 처분 용량의 변경'이란 폐기물처리시설을 물리적으로 증설하는 경우를 의미 하는 것이라고 보아야 한다. ( 3 ) 한편 , 폐기물 관리법 제25조 제7항 은 허가권자가 제25조 제3 항 에 따라 폐기물처리업 허가 를 할 때에는 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등 을 위하여 필요한 조건 을 붙일 수있다고 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 구 시행규칙 별지 제20 호 폐기물 처리업허가증의 서식에는 "시설·장비"와 "허가조건"을 별도로 기재하도록 되어 있다. 이에근거하여 허가권자는 해당 처리시설에서 1일 에 24시간 동안 물리적 으로 처분 하는 것이 가능한 최대 용량(행정실무상 이를 '1일 최대처리용량'이라고 부른다 ) 중에서 일정 시간만 가동하여 실제 처분하는 것이 허용되는 용량(행정실무상 이를 ' 1 일 처리 용량 ' 이라고 부른다)을 정하여 허가조건으로 부과하고 있다.

폐기물 관리법 에 의하면, 허가조건인 '1일 처리용량'은 폐기물처리업자가 해당 처리 시설 을 운영 하는 과정에서 준수하여야 하는 '행위기준'에 해당하며, 이를 위반하는 경우 폐기물 관리법 에 있는별도의 근거규정에 따라 허가 취소 또는 6개월 이내 의 영업정지를 명할 수 있고 ( 제 27조 제2항 제6호), 2년 이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금 에 처한다 ( 제 66 조 제 7 호), 폐기물 관리법 제 60조의 위임에 따른 구 시행규칙 제83조 제 1항 [별표 21] '행정처분 기준 ' 제 2 호 다. 목 은다른 가중·감경사유가 없는 한, 폐기물처리업자가 폐기물관리법제 25 조 제 11 항 에 따른 변경허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경한 경우 중 구 시행규칙 제 29 조 제 1 항제2호 마.목 을 위반한 경우에는 1차 위반 시 영업정지 6개월에 처하고 , 폐기물 관리법제25조 제7항 에 따른 허가조건을 위반한 경우 1차 위반 시 영업 정지 1 개월 에 처 하도록규정하고 있다.

이처럼 폐기물 관리법령은 변경허가를 받아야 할 의무를 위반한 경우와 허가조건 을 위반 한 경우 를 분명 하게 구분하여 그 불법성의 정도에 따라 달리 처분하도록 규정하고 있다.

다. 같은 취지 에서원심은, 구 시행규칙 제29조 제1항 제2호 마. 목 의 '처분용량'이란 폐기물 처리 시설 의 ' 시간당 처리능력'을 의미하고, 폐기물처리시설의 규격이나 구조적· 기능적 변동 없이 단지 허가된 처리용량 이상의 폐기물을 투입하여 소각한 경우는 폐기물 관리법 제 25 조제11항, 구 시행규칙 제29조 제 1항 제2 호 마.목 에 따른 변경허가 를 받을 의무 를 위반 한것으로 포섭할 수 없다고 판단하였다. 이러한 원심 판단은 정당하고 , 거기 에 상고 이유주장과 같이폐기물처리법령상 변경허가사항인 '처분용량의 변경'에 관한 법리 등 을 오해한 잘못이 없다.

3. 허용 되지 않는처분사유의 추가·변경에 해당하는지 여부(상고이유 제3점)

가. ( 1 ) 행정 처분 의취소를 구하는 항고소송에서 처분청이 당초 처분의 근거로 삼은 사유 가 아닌 별개 의사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하나, 당초 처분의 근거 로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내 에서는 다른 사유 를 추가 하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분 사유 를 법률 적 으로평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실 관계 가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 2001.9.28. 선고 2000두8684 판결 등 참조). ( 2 ) 행정청 이 문서에 의하여 처분을 한 경우 원칙적으로 그 처분서 의 문언에 따라

어떤 처분 을 하였는지를 확정하여야 하나, 그 처분서 의 문언만으로는 행정청 이 어떤 처분 을 하였는지 불분명하다는 등 특별한 사정 이 있는 때에는 처분 경위, 처분청의 진정한 의사 , 처분 을 전·후한 상대방 의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서 의 문언과 달리 그 처분 의 내용을 해석할 수도 있다(대법원2010.2.11. 선고 2009두18035 판결, 대법원 2013. 7. 12.선고 2012두20571판결 등 참조). ( 3 ) 행정 절차법 제 23조 제1항 은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거 와 이유 를 제시 하도록규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자 로 하여금 권리 구제 절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서, 처분 서 에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등 을 종합적 으로 고려 하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 를 충분히 알 수있어서 그에 불복하여 권리구제절차로 나아가는 데 에 별다른 지장이 없었던 것으로인정되는 경우에는 처분서 에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되 지 않았다고 하더라도 이유제시의무를 위반하여 처분을 취소하여야 할 위법사유라고는 볼 수 없다 ( 대법원2009.12.10. 선고 2007두20348 판결 참조).

나. 이러한 법리 에비추어 앞서 본 사실관계를 살펴보면, 다음과 같이 판단할 수 있다. ( 1 ) 피고 가 이 사건 처분을 하면서 그 처분서 에 '과다소각'이라고만 기재하였을 뿐 어떤 방법 으로 과다 소각을 한 경우인지를 구체적으로 기재하지는 않았다. 그러나 '과다 소각 ' 이란 폐기물 관리법령에 그 의미가 명확하게 규정되어 있는 법률용어가 아니며, 단지 피고 가 이 사건 위반행위의 결과를 설명하기 위하여 사용한 표현일 뿐이다. 따라서 과다 소각 이란 용어 에다소 불명확한 점이 있다면, 처분상대방인 원고의 방어권 행사 에 지장 을 초래 하지 않는 범위에서 피고가 좀 더 구체화할 수 있는 사항이라고 보아야 한다. ( 2 ) 오히려 환경부중앙환경사범수사단 의 수사 결과와 환경부 의 통보 내용, 이에 따른 피고 의 사전 통지와 이에 대하여 원고가 제출한 의견서의 내용 등 을 종합하면,피고는 원고 가 소각 시설을 허가받은 내용과 달리 설치하거나 증설한 후 2015.8. 1.부터 2017. 6. 30. 까지 허가받은 처분능력의 100분 의 30을 초과하여 폐기물을 과다소각함으로써 폐기물 관리법제25조 제11항, 구 시행규칙 제29조 제1항 제2호 마.목 을 위반하였다는 점 을 ' 당초 처분사유'로 삼아 이 사건 처분을 한 것으로 볼 수 있다. 또한 원고 는 행정 절차 에서 이러한'당초 처분사유'를 알면서도 이를 인정하고 처분양정 이 과중하다는 의견 만을 제시 하였을 뿐이며, 이 사건 처분 이 있은 후에도 제소기간 내에 취소소송을 제기 하여 ' 당초 처분사유'의 존부는 다투지 않았고 처분양정이 과중하다는 주장만 제기 하였을 뿐이 므로,피고가 이 사건 처분을 하면서 처분서 에 이 사건 위반행위의 방법 을 보다 구체적 으로 기재하지 않았다고 하더라도원고가 그에 불복하여 방어권을 행사 하는 데 에 별다른지장은 없었다고 볼 수 있다. ( 3 ) 피고 가 원고 의소송상 주장에 대응하여, 이 사건 변론 과정에서 '원고는 변경 허가를 받지 않은 채 소각시설을 무단 증설하여 과다소각한 경우이므로 폐기물관리법 제25 조 제 11 항 , 구 시행규칙 제29조 제1항 제2호 마목 위반에 해당하는 것으로 보아야 한다 ' 고 주장한 것은소송에서 새로운 처분사유를 추가로 주장한 것이 아니라, 처분 서에 다소 불명확 하게기재하였던 '당초 처분사유'를 좀 더 구체적으로 설명한 것이라고 보아야 한다.

다. 그런데도 원심은, 피고의 위와 같은 주장이 이 사건 처분의 당초 처분사유와 기본적 사실 관계 의 동일성이 인정되지 않아 허용되지 않는 처분사유의 추가·변경에 해당 한다고 판단 하여곧바로 배척하고, 당초 처분사유의 당부에 관해서는 심리·판단 하지 않았다. 이러한 원심 판단에는 행정처분의 해석에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리 를 다하지 않음 으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점 을 지적하는 상고이유 주장 은 이유 있다.

4. 결론

그러므로 원 심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송 하기 로 하여 ,관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이판결한다.

대법관 박상옥

대법관 노정희

주 심 대법관 김상환