가. 처분청은 청구법인이 2008년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 OOO OO OOO OO 외 2필지(59-1, 60-4)의 토지 3,028.6㎡에 대하여 이를 별도합산과세대상으로 구분한 다음, 그 과세표준액을 33,023,081,000원으로 하고 「지방세법」 제188조 제1항 제1호 나목 등의 세율을 적용하여 산출한 재산세 130,892,320원, 도시계획세 49,534,620원, 지방교육세 26,178,460원, 합계 206,605,400원을 2008.9.22. 부과고지 하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2008.9.22. 처분청에 이의신청을 제기하여 2009.2.27. 기각 결정을 통보 받고, 2009.5.25. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

청구법인이 사옥으로 사용중인 OOO OO OOO OO 토지 2,874.8㎡(이하 “이 건 토지”라 한다) 중 255㎡ 토지(이하 “쟁점토지”라 한다)는 OOOOOOOO OOOOOOO을 잇는 OOO의 중간 지점에 소재한 왼쪽 인도와 연접하고 있는 토지로서 OOO 지하상가나 OOOOOO OOOOO 또는 OOOOOOO 방향으로 보행하고자 하는 보행자들이 어김없이 통행하여야만 하는 보행자도로로서 일반인들이 기존에 조성된 공도만을 이용하기에는 도로 폭이 1.4m에 불과하여 보행자 1명 정도만이 통행할 수 밖에 없는 협소한 도로이기 때문에 일반인이 자유롭게 통행할 수 없을 뿐만 아니라 청구법인이 쟁점토지를 독점적·배타적으로 이용한다면 쟁점토지와 연계된 공도는 일반인이 자유롭게 이용할 수 없게되어 도로로서의 공익적 기능이 상실되거나 현저히 감소되는 결과를 초래할 것이 너무나 확연하다 할 것이고, 쟁점토지 약 100m 부분을 공적인 통행로(공도)와 분리시키기 위하여 경계석 등을 세워 일반인의 접근을 차단한다면 OOOOOO OOOO 별관까지 약 200m의 인도는 보행인이 1열로 줄을 지어 통행하여야만 하는 불편을 초래할 수 밖에 없다 할 것이므로, 쟁점토지는 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 턱 없이 부족하여 사실상 일반인들의 자유로운 통행로로 이용되고 있고, 청구법인이 이를 독점적·배타적으로 사용할 가능성이 없고 불특정 다수인들의 통행로로 제공되고 있으므로 「지방세법 시행령」 제137조 제1항 제1호의 규정에 의한 비과세 대상인 사도로 보아 재산세 등을 비과세하여야 한다.

나. 처분청 의견

(1)쟁점토지는 대지경계선으로부터 일정 거리를 띄어 생긴 대지안의 공지로서 기존 보도와 연접하고 있어 비록 일반인의 통행에 일부 제공되고 있기는 하나, 주위의 연결상황과 그 이용실태를 보면 쟁점 토지의 끝부분이 차도와 맞닿아 있어 이 곳을 지나 차도 건너편으로 통행하는 일반인의 숫자에 비해 오히려 청구법인의 OOOOO에 근무하는 직원 및 내방객들의 이용에 제공되는 비율이 훨씬 크다 하겠으므로 쟁점 토지가 일반인의 통행에 “널리” 제공된다고 볼 수는 없다 하겠고, 쟁점토지를 통해 청구법인의 사옥 정문으로 출입할 수 있고 화단경계의 중간부분이 분리되어 사옥으로의 출입이 가능한 점 등을 종합하여 보면, 쟁점토지는 청구법인 소유 건물의 개방감과 접근성에 공여됨이 상당하다 하겠으며, 재개발 등 환경의 변화가 생긴다면 언제든지 청구법인이 쟁점토지를 사용, 수익할 개연성이 충분하여 관습법상의 통행로와 같이 쟁점토지를 널리 일반인의 통행에 제공하게 된 결과 더 이상 당해 토지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 수 없는 경우에 해당한다고 단정하기는 어렵다 하겠으므로 쟁점토지를 재산세가 비과세되는 사도로는 볼 수 없다.

(2)설사, 재산세가 비과세되는 사도에 해당한다고 판단한다 하더라도 조경수가 식재된 면적은 청구법인이 건물의 효용증대를 위해 직접 점유 또는 사용하는 토지에 해당하므로,이는 「지방세법 시행령」 제137조 제1항 제1호의 규정에 의한 비과세 대상인 사도에 해당하지 아니하므로 처분청에서 쟁점토지를 건축물의 부속 토지로 보아 이를 별도합산과세한 것은 적법하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 경우로서 재산세 비과세 대상인 도로에 해당되는지 여부

나. 관련 법령

(1) 지방세법

제186조(용도구분에 의한 비과세) 다음 각호에 규정하는 재산(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산 및 당해 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 그러하지 아니하다.

4. 대통령령이 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지

(2) 지방세법 시행령

제137조 (용도구분에 의한 비과세) ① 법 제186조 제4호에서 "대통령령이 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지"라 함은 다음 각호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 : 「도로법」에 의한 도로 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도. 다만, 「건축법」제36조 제1항의 규정에 의한 건축선 또는 인접대지 경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지 안의 공지를 제외한다.

(3) 건축법(2008.6.29. 법률 제9049호로 개정되기 전의 것)

제46조 (건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 "건축선(건축선)"이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.

② 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 시가지 안에서 건축물의 위치나 환경을 정비하기 위하여 필요하다고 인정하면 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 범위에서 건축선을 따로 지정할 수 있다.

③ 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 건축선을 지정하면 지체 없이 이를 고시하여야 한다.

(4) 구 건축법(1994.6.1. 법률 제4572호로 개정되기 전의 것)

제36조 (건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 있어서 건축물을 건축할 수 있는 선(이하 “건축선”이라 한다)은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제11호의 규정에 의한 소요너비에 미달되는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 당해 소요너비의 2분의 1에 상당하는 수평거리를 후퇴한 선을 건축선으로 하되, 당해 도로의 반대쪽 경사지·하천·철도·선로부지 기타 이와 유사한 것이 있는 경우에는 당해 경사지 등이 있는 쪽 도로경계선에서 소요너비에 상당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에 있어서는 대통령령이 정하는 선을 건축선으로 한다.

(5) 건축법 시행령(2009.2.4. 대통령령 제20947호로 개정되기 전)

제31조 (건축선) ① 법 제36조 제1항의 규정에 의하여 너비 8미터미만인 도로의 모퉁이에 위치한 대지의 도로모퉁이 부분의 건축선은 그 대지에 접한 도로경계선의 교차점으로부터 도로경계선에 따라 다음의 표에 의한 거리를 각각 후퇴한 2점을 연결한 선으로 한다.

(단위 : m)

② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제36조 제2항의 규정에 의하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 제1항 제1호의 규정에 의한 도시지역에서는 4미터 이하의 범위안에서 건축선을 따로 지정할 수 있다.

③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제2항의 규정에 의하여 건축선을 지정하고자 하는 때에는 미리 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보ㆍ일간신문 또는 인터넷 홈페이지 등에 30일 이상 공고하여야 하며, 공고한 내용에 대하여 의견이 있는 자는 공고기간내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 의견을 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)할 수 있다.

제80조의2 (대지 안의 공지) 법 제50조에 따라 건축선(법 제36조에 따른 건축선을 말한다) 및 인접대지경계선(대지와 대지사이에 공원ㆍ철도ㆍ하천ㆍ광장ㆍ공공공지ㆍ녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구법인은 이 건 토지 상에 지하5층 지상20층 업무시설 29,160㎡을 건축하고자 1983.9.5. 건축허가를 받아 1985.12.27. 사용승인을 득하여 청구법인의OOOOO사옥을 신축하였다.

(2) 쟁점토지는 OOOOO의 부속토지로서 OOOOOOOO 북서측에 위치하고 있고, 남서쪽의 왕복5차로 15m대로인 “OOO”와 공도인 OOOOO OO OOO OOOO 인도와 연접하고 있다.

(3) 쟁점토지는 기존에 개설된 공도와 별다른 경계와 구분이 없이 동일한 재질의 보도블럭으로 포장되어 있고, OOOOO 신축 당시부터 공도인 인도와 함께 보행자 도로의 일부로서 일반인의 통행에 이용되고 있으며, 청구법인의 OOOOO과는 약 1m 정도의 화단과 경계석으로 구분되어 있고, 보행자 도로로 이용되고 있는 인도의 너비는 쟁점토지 3.32m, 공도 1m 등 4.32m인 사실이 확인된다.

(4) 한편, 청구법인은 쟁점토지가 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 경우로서 재산세 비과세 대상인 도로에 해당된다고 주장하며 OOOOOO 서울지사의 「지적현황측량성과도」를 제시하고 있으며, 그 측량결과에 의하면 쟁점토지의 면적은 255㎡임이 확인되고 있다.

(5) 살피건대, 「지방세법 시행령」제137조 제1항 제1호에서 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도는 비과세대상으로 규정하면서 「건축법 시행령」제80조의2 에 따른 '대지 안의 공지'를 재산세 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는, 「건축법」 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지(空地)의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적(公的)인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지(空地)를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지(空地)를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 '대지 안의 공지'에 해당하지 아니하는 것으로 보아야 할 것인바( OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOOOO OO OO O), 「지방세법」 제186조 제4호 및 같은 법 시행령 제137조제1항 제1호 본문에서 재산세의 비과세대상으로 규정한 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도는 「사도법」 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다(OOO OOOOOOOOOO OO OOOOOOO OO, OOOOOOOOO OO OOOOOOO OO, OOOOOOOOOO OO OOOOOOOOO OO O OO O)할 것이다.

(6) 청구법인의OOOOO의 경우 일반건축물대장 및 재산세과세대장 등에 의하면,OOOOO은이 건 토지 2,874.8㎡를 그 부속토지로 하고 있는 사실을 알 수 있으므로, 쟁점토지를 포함한 이 건 토지는 건축선으로부터 일정한 거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지로서 당초 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 설치한 사도에는 해당하지 아니하지만, 쟁점토지는 OOOOO의 남서쪽 “OOO”변에 위치하고 있어 기존에 개설된 OOOOO OO OOO OOOO의공도와 연접하여 일단의 보행자도로로 이용되고 있는 점,청구법인의 OOOOO과는 1m 정도의 화단 경계석으로 구획되어 있어 OOOOO의 다른 대지와는 명확히 구분되고 있는 점,처분청에서 개설한 폭 1m 정도의 인도와 청구법인 소유 폭 3.32m의 쟁점토지를 합하여 약 4.32m 정도를 보행자도로로 함께 사용하고 있으며, 기존에 개설된공도의 너비가 1m에 불과하여 쟁점 토지를 통하지 아니하고서는 보행자도로서의 기능을 다 할 수 없고 일반인의 자유로운 통행이 사실상 불가능 한 점 등쟁점 토지의 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위 상황 등의 제반사정을 종합하여 보면, 쟁점 토지는 일부 OOOOO의 진출입로 내지는 통행로로서의 역할을 하고 있다고 하더라도 전체적으로는 일반 불특정 다수인이 자유롭게 통행에 이용되고 있다고 볼 수 있으므로 쟁점토지는 「지방세법 시행령」 제137조 제1항 제1호 본문에서 정한 ‘사도’에 해당한다 할 것이다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유있으므로 「지방세법」 제77조 제5항과 「국세기본법」 제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.