처분청은 청구인이 1993년도～1997년도 종합토지세 과세기준일(6.1) 현재 소유하고 있는ㅇㅇ시ㅇㅇ구ㅇㅇ동ㅇㅇ번지토지(공부상 지목 : 잡종지, 현황상 지목 : 전) 3,220㎡(이하 “이건 토지”라 한다)는 분리과세 대상토지가 아니라 종합합산 과세대상 토지인데도 1993년도～1997년도분 종합토지세가 착오로 분리과세 되었음이 확인되어 이건 토지 및 청구인 소유의 다른 토지의 과세표준액(’93 : 108,192,000원, ’94 : 160,034,000원, ’95 : 214,452,000원, ’96 : 629,734,000원, ’97 : 857,250,600원)에 지방세법 제234조의16제1항 및 제2항의 세율을 적용하여 산출한 세액에서 이미 부과 고지한 세액을 차감한 1993년도～1997년도 수시분 종합토지세 7,824,060원, 교육세 1,564,810원, 농어촌특별세 341,260원, 합계 9,730,130원을 1997.11.10, 같은해 11.20, 같은해 12.5. 청구인에게 부과 고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구인은 1993년도～1997년도 수시분 종합토지세 등 납세고지서중 1993년도, 1996년도, 1997년도 수시분 납세고지서상의 필요적 기재사항인 과세대상 토지가 잘못 기재된 하자가 있어 위법하므로 1993년도, 1996년도, 1997년도 수시분 종합토지세 등 부과고지 처분은 취소되어야 하며, 이건 토지는 지방세법 제234조의15제2항제3호 및 지방세법시행령 제194조의15제1항제2호가목에서 규정하고 있는 농지의 소재지 구·시·군 및 그와 인접한 구·시·군 또는 농지의 소재지로부터 20km 이내의 지역에 과세기준일 현재 6월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지(자연녹지지역안에 있는 농지)에 해당되므로 분리과세대상 토지인데도 처분청이 이건 토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 1993년도～1997년도 수시분 종합토지세 등을 부과 고지한 처분은 부당하며, 처분청이 1996년도 정기분 종합토지세 등 부과시 이건 토지를 종합합산 과세한데 대하여 1996.10.19. 청구인이 처분청에 이의신청을 하자 처분청이 1996.10.24. 분리과세 한다고 통보한 후 1996년도 및 1997년도분 종합토지세를 분리과세 하였으면서도 이건 토지를 다시 종합합산 과세대상 토지로 보아 1993년도～1997년도 수시분 종합토지세 등을 부과 고지한 처분은 세법상 신뢰보호의 원칙에 위배되고 과세관행을 무시한 위법한 처분이라고 주장하면서 이건 부과 처분의 취소를 구하였다.

3. 우리부의 판단

이건 심사청구는 납세고지서상의 필요적 기재사항이 잘못되었는지 여부와 자경농지로 보아 종합토지세를 분리과세 할 수 있는지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로

가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면

지방세법 제1조제1항제5호에서 “납세고지서 : 납세의무자가 납부할 지방세에 대하여 그 부과의 근거가 되는 법률 및 당해 지방자치단체의 조례의 규정, 납세의무자의 주소, 성명, 과세표준액, 세율, 세액, 납기, 납부장소, 납기한까지 미납한 경우에 취하여질 조치 및 부과의 위법 또는 착오가 있는 경우의 구제방법 등을 기재한 문서로서 당해 지방자치단체가 작성한 것을 말한다”라고 규정하고, 같은법 제25조제1항에서 “지방세를 징수하고자 할 때에는 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 공무원은 납세의무자 또는 특별징수의무자에 대하여 납부 또는 납입할 금액, 기한, 장소 기타 필요한 사항을 기재한 문서로써 납부 또는 납입의 고지를 하여야 한다”라고 규정하며, 지방세법시행령 제8조에서 “법 제25조의 규정에 의한 납부 또는 납입의 고지는 다음 사항을 기재한 납세고지서 또는 납입통지서로서 하여야 한다”라고 규정한 다음, 그 제1호에서 “납부 또는 납입할 지방세의 연도와 세목·납부 또는 납입기한과 금액”이라고 규정하고, 그 제2호에서 “세액의 산출근거와 납부 또는 납입장소...”라고 규정하고 있으며, 지방세법 제234조의15제2항에서 “종합합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다”라고 규정한 다음, 그 제3호에서 “대통령령으로 정하는 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지의 가액”이라고 규정하고, 같은조 제4항에서 “분리과세표준은 제2항제3호 내지 제6호의 가액으로 한다”라고 규정하며, 지방세법시행령 제194조의15제1항에서 “법제234조의15제2항제3호에서 ‘대통령령으로 정하는 ...전·답·과수원...’라 함은 다음 각호에 정하는 것을 말한다”라고 규정한 다음, 그 제2호가목(1996.4.27. 대통령령 제14988호로 개정된 것)에서 “전·답·과수원(이하 이 조에서 “농지”라 한다)의 소재지 구·시·군 및 그와 인접한 구·시·군 또는 농지의 소재지로부터 20킬로미터 이내의 지역에 과세기준일 현재 6월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지...”라고 각각 규정하고, 그 제2호가목(1995.8.21. 대통령령 제14753호로 개정되기 전의 것)에서 “전·답·과수원(이하 이 조에서 ”농지“라 한다)의 소재지와 동일한 구·시·읍·면 또는 그와 연접한 다른 구·시·읍·면 지역(농지의 소재지로부터 농지임대차관리법시행령 제23조제2항제2호에 규정된 거리이내의 지역을 포함한다)에 과세기준일 현재 6월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지...”라고 규정하며, 그 제2호가목(1994.12.31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의 것)에서 “전·답·과수원(이하 이 조에서 ”농지“라 한다)의 소재지와 동일한 시·구·읍·면(농지 소재지와 서로 연접한 다른 시·구·읍·면을 포함한다)에 과세기준일 현재 6월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지...”라고 각각 규정하고 있다.

나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면

처분청은 청구인이 1993년도～1997년도 종합토지세 과세기준일 현재 소유하고 있는 이건 토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 1993년도～1997년도 수시분 종합토지세 등을 부과 고지한 사실은 제출된 관계 증빙자료에서 알 수 있다.

그런데 청구인은 1993, 1996, 1997년도 수시분 납세고지서상에 과세대상 토지가 잘못 기재되어 있어 위법하고, 이건 토지를 자경 농지로 보아 종합토지세를 분리 과세하여야 하고, 그동안 종합토지세를 분리과세 하였으면서도 1997년도에 5년간의 종합토지세를 종합합산 과세한 것은 신뢰보호의 원칙 및 과세관행에 위배되어 부당하다고 주장하고 있다.

살피건대, 지방세법 제1조제1항제5호 및 제25조제1항, 지방세법시행령 제8조의 각 규정을 종합하여 보면, 지방세의 납세고지는 납부할 지방세의 년도와 세목, 그 부과의 근거가 되는 법률 및 당해 지방자치단체의 조례의 규정, 납세의무자의 주소, 성명, 과세표준액, 세율, 세액, 납기, 납부장소, 세액의 산출근거, 납기한까지 미납한 경우 취해질 조치 및 부과의 위법 또는 착오에 대한 구제방법 등을 기재한 납세고지서에 의하도록 되어 있는 바, 위 규정들은 헌법에 규정하는 조세법률주의의 대원칙에 따라 과세관청으로 하여금 자의를 배제하고 신중하고도 합리적인 처분을 행하게 함으로써 조세행정의 공정성을 기함과 동시에 납세의무자에게 부과처분의 내용을 상세하게 알려서 불복여부의 결정 및 그 불복신청에 편의를 주려는데 그 입법취지가 있는 만큼, 납세고지서에는 납세의무자가 부과처분의 내용을 상세하게 알 수 있도록 과세대상 재산을 특정하고 그에 대한 과세표준액, 적용할 세율 등의 세액의 산출기초가 되는 사항을 구체적으로 기재하여야 하고 위 규정들은 강행규정으로서 위 법령이 요구하는 사항 중 일부를 누락시킨 하자가 있는 경우 그 부과처분은 위법하다(같은 취지의 대법원 판결 1994.6.14. 93누 11944)할 것인 바, 처분청이 청구인에게 부과 고지한 1993년도, 1996년도, 1997년도 수시분 종합토지세 등 납세고지서 상의 필요적 기재사항인 과세대상 토지가 적법하게 기재되었는지의 여부에 대하여 살펴보면, 1993년도 납세고지서상의 과세대상 토지를 “ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 3,220㎡”로 기재하여야 하는데도 “ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지”로 잘못 기재하였고, 1996년도 납세고지서상에는 “ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 6,076㎡, ㅇㅇ동 14-2번지 3,220㎡”로 기재하여야 하는데도 “ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지”로 잘못 기재하였고, 1997년도 납세고지서상에는 “ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 6,076㎡, ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지 3,220㎡”로 기재하여야 하는데도 “ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지”로 잘못 기재하였을 뿐만 아니라, 각 당해 년도 정기분 종합토지세 등 부과시 이건 토지(ㅇㅇ동 14-2번지 3,220㎡)에 대하여 분리과세 하였던 것으로서 그후 이건 토지가 종합합산 과세대상 토지로 판단되어 그 차액에 대하여 각 당해 년도 종합토지세 등을 수시분으로 추징하고자 하였다면, 납세의무자가 과세처분의 내용을 자세히 알 수 있도록 과세대상 토지를 정확히 기재하여야 하고 납세고지서상의 기재란이 부족할 경우 별지로 작성하거나, 부과 고지전에 과세예고 등을 하였어야 하는데도 이를 이행하지 아니하여 처분청의 위 납세고지서만으로는 과세대상 토지, 수시부과 사유, 과세표준액 산출내역, 정당세액, 추징세액 산출내역 등을 정확하게 알 수 없어 위 납세고지서에 의한 부과고지 처분은 위법하다 하겠으므로 1993년도, 1996년도, 1997년도 수시분 종합토지세 등 부과고지 처분은 취소되어야 하며,

다음으로 처분청이 이건 토지를 종합삽산 과세대상 토지로 보아 1994년도, 1995년도 수시분 종합토지세 등을 부과 고지한 처분이 적법한지 여부에 대하여 살펴보면, 지방세법 제234조의15제2항제3호 및 제4항, 구 지방세법시행령 제194조의15제1항제2호가목(1994.12.31. 대통령령 제14481호로 개정되기 전의 것)에서 농지의 소재지와 동일한 시·구·읍·면(농지 소재지와 서로 연접한 다른 시·구·읍·면을 포함한다)에 과세기준일 현재 6월 이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지에 대하여는 종합토지세를 분리과세 한다고 규정하고 있는 바, 청구인 소유의 이건 토지는 인천광역시 부평구 ㅇㅇ동 ㅇㅇ번지에 소재하고 있고, 과세기준일(1994.6.1.)현재 6월 이상 청구인의 주민등록은ㅇㅇ시ㅇㅇ구ㅇㅇ동ㅇㅇ번지ㅇㅇ아파트ㅇㅇ동ㅇㅇ호로 설정되어 있었음이 청구인의 주민등록 초본에 의거 입증되고 있어 이건 토지 소재지인ㅇㅇ시ㅇㅇ구나 이건 토지 소재지와 서로 연접한 다른 시·구·읍·면 지역에 주민등록이 설정되어 있지 아니한 사실이 확인되고 있으므로 1994년도 당시 이건 토지는 종합토지세 분리과세대상 토지에 해당되지 아니한다 할 것이고, 구 지방세법시행령 제194조의15제1항제2호가목(1995.8.21. 대통령령 제14753호로 개정되기 전의 것)에서 농지의 소재지와 동일한 구·시·읍·면 또는 그와 연접한 다른 구·시·읍·면 지역(농지의 소재지로 부터 농지임대차관리법시행령 제23조제2항제2호에 규정된 거리 이내의 지역을 포함한다)에 과세기준일 현재 6월이상 주민등록이 되어 있고 사실상 거주하는 개인이 영농을 목적으로 소유하는 농지에 대하여는 종합토지세를 분리과세 한다고 규정하고 있는 바, 청구인 소유의 이건 토지는ㅇㅇ시ㅇㅇ구 ㅇㅇ동ㅇㅇ번지에 소재하고 있고, 과세기준일(1995.6.1.) 현재 6월 이상 청구인의 주민등록은ㅇㅇ로 설정되어 있었음이 청구인의 주민등록초본에 의거 입증되고 있으며, 이건 토지 소재지인 인천광역시 부평구나 그와 연접한 다른 구·시·읍·면 지역에 주민등록이 설정되어 있지 아니한 사실이 확인되고 있으며, 위 규정에서의 농지임대차관리법시행령 제23조제2항제2호의 규정인 “거주하고 있는 시·구·읍 또는 면의 관할구역 밖에 소재하는 농지로서 거주지로부터 20킬로미터 이내의 거리에 소재하는 농지”에 해당되는지 여부에 대하여 살펴보면, 국립지리원 측량성과 사용승인(제95-72호, 1995.3.21.)을 받고, 국립지리원 측량성과 심사(1997.9월)를 받아 부천지도사가 1998.4월 발행한 축척 1:50,000의 지도에서 청구인의 주민등록상 거주지로부터 이건 토지 소재지까지는 24.5km로서 20km를 초과한 사실이 입증되고 있어 1995년도 당시 이건 토지는 종합토지세 분리과세대상 토지에 해당되지 아니한다 할 것이므로 처분청이 이건 토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 1994년도, 1995년도 수시분 종합토지세 등을 부과 고지한 처분은 적법하다고 하겠으며,

또한 청구인은 처분청이 1996년도 정기분 종합토지세 등 부과시 이건 토지를 종합합산 과세한데 대하여 1996.10.19. 청구인이 처분청에 이의신청을 하자 처분청이 1996.10.24. 분리과세 한다고 통보한 후 1996년도 및 1997년도분 종합토지세를 분리과세 하였으면서도 이건 토지를 다시 종합합산 과세대상 토지로 보아 1993년도～1997년도 수시분 종합토지세 등을 부과 고지한 처분은 세법상 신뢰보호의 원칙에 위배되고 과세관행을 무시한 위법한 처분이라고 주장하지만, 1996.10.19. 청구인이 처분청에 이의신청을 하고 처분청이 1996.10.24. 이에 대하여 통보한 것은 구지방세법(1997.8.30. 법률 제5406호로 개정되기 전의 것) 제58조에서 규정하는 이의신청 불복절차에 따라 이루어진 것이 아니라 민원처리 형식으로 이루어진 것으로서 민원처리 통보 자체에 확정력이 발생되었다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 지방세법 제234조의19에서 시장·군수는 종합토지세 과세대상 토지의 누락으로 인한 수시 부과 사유의 발생, 위법 또는 착오로 인한 부과 취소 등의 사유로 인하여 이미 부과한 종합토지세액의 조정 사유가 발생한 때에는 내무부령이 정하는 절차에 따라 세액을 조정하여야 한다고 규정하고 있는 바, 이건 토지에 대한 1993년도～1997년도 정기분 종합토지세가 종합합산과세 되었어야 하는데도 분리과세 되었음이 확인된 경우 처분청이 이를 적법하게 부과할 수 있는 것이므로 위 부과처분이 세법상 신뢰보호의 원칙에 위배되고 과세관행을 무시한 위법한 처분이라는 청구인의 주장을 받아 들일 수 없다고 하겠다.

따라서 청구인의 주장은 일부 이유가 있다고 인정되므로지방세법제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

1998. 5. 27

행 정 자 치 부 장 관